Pubblichiamo qui una sintesi - inviataci dal dott. Andrea Chmielin„ski Bigazzi, esperto del nostro Ministero degli Affari Esteri distaccato presso l'UE - del rapporto sulle attività di Eurojust nel 2011 e del Piano strategico per il prossimo triennio, alla luce delle quali è possibile fotografare il ruolo attuale di questa istituzione, i suoi punti di forza e le sue criticità, nel quadro della cooperazione tra gli Stati membri sul fronte del contrasto ai crimini trasfontalieri.

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Introduzione

EUROJUST è, come è noto, l'Unità creata con Decisione del Consiglio dell'Unione europea del 28 febbraio 2002, per supportare e rafforzare il coordinamento e la cooperazione tra autorità nazionali nel combattere reati transfrontalieri di particolare gravità che affliggono gli Stati membri e l'Unione europea (UE).  L'ulteriore Decisione del Consiglio dell'Unione europea del 16 dicembre 2008 ha rafforzato l'Unità, anche se non è ancora stata ratificata da alcuni Stati membri.  Nel corso dell'anno di riferimento, dieci Paesi hanno reso conforme il proprio ordinamento giudiziario alla Decisione.

Col Rapporto EUROJUST relativo all'anno 2011[1], si inizia a tracciare anche il bilancio del suo primo decennio di attività e insieme alla parallela pubblicazione del Piano strategico EUROJUST per il triennio 2012-2014[2] se ne possono verificare criticità e prospettive.

Una forte interazione è da registrarsi tra EUROJUST e molte Istituzioni europee: il Parlamento europeo e in particolare la sua Commissione libertà civili, giustizia e affari interni; gli organi del Consiglio dell'Unione europea che si occupano di cooperazione giudiziaria in materia penale, laddove EUROJUST ha partecipato alle riunioni del Comitato permanente per la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna, costituito a norma dell'art. 71 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, per il rafforzamento della cooperazione operativa tra le autorità degli Stati membri in materia di sicurezza interna; ovvio infine l'interfacciarsi di EUROJUST con la Commissione europea che ne finanzia il budget.  EUROPOL, l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), l'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea (Frontex), l'Accademia europea di polizia (AEP), sono Agenzie e Organi dell'UE con i quali EUROJUST collabora in pianta stabile.

Alcuni dati statistici

L'aumento dell'1,4% nel numero di casi riferiti ad EUROJUST rispetto al 2010 non è significativo se considerato in sé (mentre l'incrementale del 2010 rispetto al 2009 era stato del 4%), ma è importante considerare che il riferimento è a nuovi casi, mentre alcuni di quelli relativi agli anni precedenti rimangono ancora aperti e dunque in termini assoluti l'impegno di EUROJUST prosegue in un trend positivo e con notevoli volumi dato che i reati sui quali l'Unità ha competenza sono caratterizzati da particolare gravità e complessità.  Il Rapporto documenta in maniera esaustiva casi pratici, con descrizioni interessanti per comprendere appieno l'importanza del ruolo svolto da EUROJUST.

Lo scorso anno ha dunque visto un ulteriore incremento di casi riferiti a EUROJUST dagli Stati membri, ma soprattutto ha visto un deciso maggiore utilizzo delle Riunioni di coordinamento dell'Unità grazie ad un aumento notevole dei meeting fra gruppi di lavoro che hanno portato al coordinamento di più di 200 casi nella fase preparatoria delle operazioni.

Di notevole interesse è stata la creazione in 7 diverse circostanze, di "centri di coordinamento" relativi ad operazioni in casi specifici volti a facilitare il collegamento tra organi giudiziari e le forze investigative necessario per supportare in maniera robusta la cooperazione giudiziaria nel corso stesso delle indagini.  Ad esempio, è stata prestata assistenza per risolvere incertezze relative all'ammissibilità di prove, la prevenzione di conflitti di giurisdizione, o l'emanazione di mandati d'arresto europei.

Ulteriore incremento hanno avuto, nel corso del 2011, le Squadre Investigative Comuni (SIC) che rappresentano collaborazione coordinata e continuativa in casi di criminalità transfrontaliera fra pubblici ministeri e ufficiali di polizia giudiziaria dei vari Paesi coinvolti.  Presso il Segretariato di EUROJUST, nel periodo di riferimento sono state gestite 33 SIC.

Essendo EUROJUST orientata a favorire il coordinamento e l'interazione diretta delle SIC, è dunque in questi termini che l'attività del 2011 segna il progresso più importante.  Infatti, le riunioni di coordinamento sono passate da 140 a 204 incrementando del 46%, l'80% delle quali organizzate per trattare casi relativi a reati di prioritario interesse per l'Unione[3], ed il 70% circa delle quali coinvolgendo 3 o più Stati membri.  EUROPOL ha partecipato al 44% delle riunioni di coordinamento.  EUROJUST ha assistito in maniera rilevante i lavori delle SIC, contribuendo inoltre alla valutazione e gestione dei finanziamenti destinati ad esse dalla Commissione europea.

Presso la sede di EUROJUST, che grazie a un accordo coi Paesi Bassi verrà ospitata in unico edificio adiacente alla sede EUROPOL, la cui costruzione dovrebbe essere ultimata entro il 2015, sono ospitati i Segretariati delle SIC e della Rete sul genocidio.  Attualmente lo staff di EUROJUST comprende 269 professionisti, ripartiti fra 42 magistrati o funzionari di polizia di equivalenti competenze nei rispettivi Paesi di origine e assistiti da 15 esperti nazionali distaccati, e 210 collaboratori assunti secondo le procedure di reclutamento dell'UE e assistiti da 2 esperti nazionali distaccati.  Il bilancio di EUROJUST, per un totale di 31,7 milioni di Euro e superiore del 5% rispetto all'anno precedente, è stato quasi interamente speso nel corso del 2011 salvo un residuo attivo del 4.3%.

L'allegato al Rapporto presenta una serie di tabelle grafiche con dati statistici dell'ultimo anno ma anche con riferimento al primo decennio di attività di EUROJUST.

Criticità

Il Rapporto EUROJUST 2011 tende a porre l'accento sulle maggiori difficoltà riscontrate nelle fasi operative della cooperazione fra autorità nazionali.  In primo luogo il ritardo nelle risposte circa domande di cooperazione giudiziaria in materia penale, talvolta dovute all'incompletezza delle domande ricevute e la mancanza degli elementi minimi necessari perché le rogatorie potessero essere processate nello Stato richiesto.  Questo generalmente determina la richiesta di chiarimenti e integrazioni di materiali e requisiti probatori allo Stato richiedente, diluendo i tempi delle attività.

Altra problematica rilevata è quella della insufficienza di banche dati informatizzate, ad esempio di carattere finanziario, che rende difficoltoso lo scambio di informazioni o anche la lettura e comprensione delle informazioni trasmesse.  Inoltre, purtroppo, si devono ancora rilevare rallentamenti nell'esecuzione di rogatorie internazionali dovuti a questioni concernenti la non corretta identificazione della fattispecie giuridica da un punto di vista di diritto sostanziale, il che comporta questioni relative alla doppia incriminazione[4], e dall'altro lato rallentamenti legati a errori poco giustificabili per un sistema europeo di cooperazione giudiziaria maturo, quali ad esempio disguidi legati all'erronea identificazione dell'autorità destinataria, così come a scarsità di traduzioni.

Per fronteggiare questa serie di problematiche, nel 2011 è stata istituita l'idea del Centro di coordinamento in EUROJUST, che svolge un ruolo fondamentale anche in fase di indagini quindi in anticipazione dell'invio delle richieste.  Un centro di coordinamento fornisce supporto al coordinamento, al mutuo scambio di informazioni fra autorità procedenti, financo alla redazione delle rogatorie ivi inclusi mandati d'arresto europei o l'emissione di mandati di perquisizione e loro trasmissione in tempo reale per limitare al massimo ritardi e conflitti di giurisdizione.  Centri di coordinamento sono stati creati con successo in alcune occasioni anche nell'arco di sole tre ore, dando un contributo significativo e misurabile per la buona riuscita delle azioni investigative anche con il chiarimento di questioni procedurali relative all'acquisizione e all'ammissibilità della prova (ad esempio in materia di intercettazione di telecomunicazioni, escussione di testimoni, uso di videoconferenze, agenti infiltrati, e infine raccolta di campioni di DNA).

Anche le Riunioni di coordinamento e le Squadre investigative comuni perseguono puntualmente e con efficacia la reciproca comprensione fra autorità diverse in un inquadramento legale e normativo.  Esse vengono utilizzate anche per rafforzare la mutua fiducia attraverso l'incontro od il supporto diretto alle autorità inquirenti.  In occasione delle riunioni, sono stati stabiliti protocolli operativi che sono poi stati monitorati da EUROJUST, in una prospettiva di progressivo allargamento poiché in 45 casi hanno partecipato rappresentanti di Paesi terzi, ed anche partner istituzionali quali EUROPOL e OLAF.  È da ricordarsi che in base agli Artt. 6 e 7 della Decisione EUROJUST, i desk nazionali o il collegio possono formulare raccomandazioni su attività investigative indirizzate alle autorità nazionali competenti.  Nel corso del 2011 sono state registrate 14 richieste formali presentate in base all'Art. 6, una delle quali, ad esempio, presentata dal desk italiano che raccomandava le autorità interne competenti di avviare indagini su un traffico di essere umani a fini di sfruttamento della prostituzione, raccomandazione accolta che ha portato all'apertura di un'indagine che ha coinvolto altri tre Stati membri ed EUROPOL.

Riflessione merita anche il fatto che, sul quadro normativo, l'attività di organi investigativi ha dovuto fronteggiare difficoltà laddove la Convenzione europea sulla cooperazione giudiziaria in materia penale del 2000 non è stata ancora adottata da tutti gli Stati membri.  Questo rappresenta un ostacolo in sé alla capacità di cooperazione, nonostante il fatto che lacune rimangono anche quando la Convenzione è implementata dato che questo strumento giuridico, come anche la Convenzione europea sulla cooperazione giudiziaria in materia penale del 1959 o il suo Protocollo del 2001, non prevedono dei termini specifici per l'esecuzione delle rogatorie e neanche meccanismi di informazione sullo stato di avanzamento delle stesse.  EUROJUST in questo ha creato un utile meccanismo di contatto informale tra autorità procedenti, che permette uno scambio di informazioni volto a raffinare il contenuto delle richieste prima che le rogatorie vengano inoltrate in maniera formale.

EUROJUST ed il mandato d'arresto europeo

In materia di mandato d'arresto europeo (MAE), notevole è stato l'impegno profuso da EUROJUST nel 2011 non solamente in termini di volume dato che il 18% delle richieste di supporto ad EUROJUST hanno riguardato questioni relative all'esecuzione del MAE, ma anche perché il collegio si è occupato di tre questioni di carattere generale legate all'esecuzione del mandato d'arresto europeo, e in 4 casi ha prestato consulenza ai sensi dell'Art. 16.2 della Decisione.

Il Rapporto elenca i seguenti problemi di carattere giuridico o pratico riscontrati in sede di MAE nell'anno di riferimento, molti dei quali già riscontrati nel corso dell'intero decennio di attività:

- Scarsità di trasmissione di informazioni circa i fatti;

- Mancanza di informazioni sulla sentenza relativa al MAE;

- Mancanza di informazioni accurate sui periodi di detenzione eventualmente già scontati dai soggetti coinvolti nei procedimenti;

- Mancate comunicazioni di carattere procedurale quali la notifica del ritiro del MAE, motivazioni per la mancata esecuzione di un MAE anche successivamente al rilascio della persona in questione, o ancora mancata comunicazione circa i canali di notifica del MAE;

- Rifiuto di consegna temporanea;

- Ritardi nel ricevere il consenso ad avviare un'azione penale per reati addizionali, anche in relazione al principio di specialità.

EUROJUST facilita inoltre la cooperazione fra Stati membri per il trasferimento di procedimenti penali in base ad un ampio framework giuridico che spazia dalla Convenzione europea sul trasferimento dei procedimenti penali del 1972 alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale del 2000.  Cooperazione infine è favorita anche circa ordini di congelamento dei beni, confisca e recupero dei beni, consegne controllate.

L'ordine europeo di indagine

La proposta per l'adozione di una Direttiva su un Ordine europeo di indagine (OEI), è il mezzo individuato da EUROJUST per cercare di risolvere le difficoltà sopra elencate, anche al fine di contribuire al dibattito sulla riforma del sistema di acquisizione di elementi probatori a livello transfrontaliero.  Il 4 marzo 2011 EUROJUST ha pubblicato, tramite il Consiglio, il proprio parere su questo nuovo strumento (Documento no. 6814/11).  La proposta è stata redatta nell'ambito delle riunioni della Rete giudiziaria europea, una delle tre reti i cui segretariati hanno sede presso EUROJUST, insieme alla Rete delle SIC e la Rete europea di punti di contatto in materia di persone responsabili di genocidio, crimini contro l'umanità e crimini di guerra.  EUROJUST assiste anche la Rete europea di formazione giudiziaria e l'ulteriore rete informale rappresentata dal Forum consultivo dei Procuratori Generali e dei direttori della Pubblica accusa dei Paesi membri dell'Unione europea.

EUROJUST e Paesi terzi

Nel corso del 2011, si è registrata la cooperazione di EUROJUST con Paesi terzi in 211 occasioni.  Il Rapporto indica che la Svizzera è il Paese che ha ricevuto piu' richieste di collaborazione, ed a seguire la Norvegia, Croazia, Stati Uniti, Turchia, Bosnia ed Erzegovina, Serbia, Marocco e Liechtenstein.  I reati per cui si è cercata cooperazione sono il traffico di stupefacenti, truffa e frode, riciclaggio di denaro, reati contro la persona, corruzione e criminalità informatica.  Croazia, Norvegia e Stati Uniti hanno distaccato tre magistrati di collegamento presso Eurojust nel 2011 in base a formali accordi di cooperazione.

Il futuro di EUROJUST

Certamente gli Artt. 85 e 86 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea rappresentano un'innovazione di grande interesse ed EUROJUST ha costituito una task force per esplorarne l'attuazione.  In tema di "Procuratore europeo" e progressivo potenziamento di EUROJUST, l'Unità collabora attivamente con altri partner istituzionali, fra cui l'OLAF, con iniziative ed occasioni di studio quali il seminario strategico denominato "Eurojust: new perspectives in judicial cooperation" che ha analizzato in particolare l'Art. 85 secondo un approccio basato sulle prove.

Il Piano strategico EUROJUST per il triennio 2012-2014 prevede quattro obiettivi strategici da perseguire nel triennio:  (1) il miglioramento dell'attività operativa; (2) il rendere EUROJUST il centro di eccellenza per la lotta contro la criminalità transfrontaliera; (3) il potenziamento della collaborazione coi principali partner; e, (4) il miglioramento delle procedure interne.  Il perseguimento degli obiettivi sarà verificato e verificabile a cadenza annuale in occasione della pubblicazione dei Rapporti.

Il primo obiettivo si prefigge di vedere EUROJUST come l'Unità UE preposta alla cooperazione e al coordinamento effettivi ed efficaci su casi specifici di criminalità transfrontaliera.  Nel perseguire questo obiettivo EUROJUST intende potenziare la mutua fiducia e la qualità della cooperazione fornita alle autorità nazionali, anche consolidando il suo ruolo di coordinamento.  L'efficienza verrà perseguita anche migliorando la capacità di analisi e valutazione dei casi, e fluidificando l'interscambio di informazioni a livello operativo.  Il Sistema di coordinamento nazionale dovrà essere ulteriormente sviluppato.

Per divenire centro di eccellenza per la lotta contro la criminalità transfrontaliera, EUROJUST confida soprattutto sul rafforzamento delle SIC.

Quanto al terzo obiettivo, il cui perseguimento rende EUROJUST attore di rilievo nello Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, questo riferisce tanto ai partner istituzionali unitari quanto alle Reti che afferiscono a EUROJUST e le Organizzazioni internazionali ed i Paesi terzi che già collaborano o potranno collaborare in futuro con l'Unità nella prospettiva olistica di cooperazione giudiziaria in materia penale.

Il miglioramento delle procedure interne, peraltro target ambizioso di ogni organo dell'UE ed internazionale in genere, è volto a incentivare la trasparenza, ottimizzare la gestione del personale, e la capacità organizzativa complessiva.

Sarà interessante seguire l'evoluzione dell'attività di EUROJUST, che soprattutto in considerazione della prospettiva di creazione del Procuratore europeo assumerà importanza sempre maggiore nel quadro europeo di cooperazione in materia penale con riflessi, auspicabilmente positivi, in ultima istanza sulla vita e la sicurezza dei cittadini unitari.

[1] Consultabile al sito internet: http://eurojust.europa.eu/doclibrary/corporate/ Pages/annual-reports.aspx

[2] Consultabile al sito internet: http://eurojust.europa.eu/doclibrary/corporate/ corporatepublications/Eurojust's%20Multi-annual%20Strategic%20Plan%202012%20-2014/ Eurojust-MASP-2012-2014-EN.pdf

[3] Il Consiglio dell'Unione europea ha individuato i seguenti reati prioritari da contrastare poiché determinanti un alto rischio per la stabilità dell'Unione: terrorismo, traffico di stupefacenti, tratta di esseri umani, frode, corruzione, criminalità informatica, riciclaggio di denaro e altri reati connessi alla criminalità organizzata.  Al tempo stesso, EUROJUST è anche coinvolta in attività riferite a forme gravi di criminalità quali omicidio, stupro e rapina soprattutto quando esse hanno rilevanza transfrontaliera.

[4] Difficoltà di cooperazione sono dovute al fatto che la Decisione quadro del Consiglio 2009/315/GAI del 2009 relativa all'organizzazione e al contenuto degli scambi fra gli Stati membri di informazioni estratte dal casellario giudiziario e la Decisione del Consiglio 2009/316/GAI del 2009 che istituisce il sistema europeo di informazione sui casellari giudiziari (ECRIS) in applicazione dell'articolo 11 della decisione quadro 2009/315/GAI non sono state recepite in tutti gli Stati membri e pertanto si verificano situazioni in cui la medesima condotta viene qualificata con differenti fattispecie.