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1. Con la recente sentenza depositata lo scorso 20 novembre 2017, n. 720 il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima) ha dichiarato l’illegittimità della misura del “foglio di via obbligatorio” adottato dall'Autorità di pubblica sicurezza in assenza di un’adeguata istruttoria relativa alla situazione familiare del destinatario del provvedimento e, pertanto, in violazione dell’art. 8 della CEDU.

2. Giova premettere che la suddetta misura di prevenzione personale è attualmente prevista e disciplinata all’art. 2 del D. Lgs. n. 159/2011 (c.d. Codice Antimafia) e viene adottata dal Questore in presenza di determinate condizioni.

In particolare, il provvedimento del foglio di via è adottato nei confronti di soggetti abitualmente dediti a traffici delittuosi, delle persone che vivono abitualmente con i proventi di attività delittuose ovvero nei confronti di coloro che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica (art. 1 del D.lgs. n. 159/2011).

Nello specifico, qualora tali individui, alla stregua di un giudizio prognostico, risultino essere pericolosi per la sicurezza pubblica e si trovino fuori dal luogo di residenza[1], il Questore può rimandarveli (ordine di rimpatrio) con provvedimento motivato e con foglio di via obbligatorio.

Ai destinatari del provvedimento questorile viene quindi inibito di rientrare, senza preventiva autorizzazione ovvero non prima del termine stabilito (comunque non superiore a tre anni) nel comune dal quale sono stati allontanati.

L’applicazione della misura de qua è legata, in sostanza, alla ricorrenza dei seguenti presupposti: la riconducibilità della persona ad una delle anzidette categorie previste dall'art. 1 del D.lgs. n. 159/2011, il giudizio di pericolosità per la sicurezza pubblica nei confronti del soggetto, ed il trovarsi quest'ultimo fuori dei luoghi di residenza[2].

3. È opportuno soffermarsi sul citato presupposto concernente la valutazione del “giudizio di pericolosità”, oggetto nel tempo di plurimi interventi da parte della giurisprudenza.

In particolare, per costante orientamento interpretativo, la sussistenza della pericolosità non richiede prove compiute della commissione di reati, ma si giustifica ex se con riguardo ad episodi di vita che, secondo la prudente valutazione dell'Autorità di Polizia, rivelino oggettivamente un'apprezzabile probabilità di condotte penalmente rilevanti da parte di un soggetto rientrante in una delle categorie previste dalla legge[3].

È stato affermato, inoltre, che il provvedimento preventivo di rimpatrio con foglio di via obbligatorio deve essere motivato con riferimento a concreti comportamenti del soggetto dai quali possano desumersi indici di pericolosità per la sicurezza pubblica[4]; comportamenti che, tuttavia, non debbono necessariamente concretarsi in circostanze univoche ed episodi definiti, ma possono desumersi da una valutazione indiziaria fondata su circostanze di portata generale e di significato tendenziale, o su contesti significativi nel loro complesso[5].

4. Al fine di poter illustrare, compiutamente, il percorso argomentativo seguito dai Giudici amministrativi nella sentenza in commento, è necessario riportare, brevemente, i fatti oggetto della specifica vicenda processuale.

Il ricorrente, residente a Roma, si trovava a Terni per assistere il padre gravemente malato e ricoverato in ospedale per un intervento chirurgico. Durante la permanenza in città veniva trovato in possesso di eroina e, quindi, anche in considerazione dei precedenti penali e di polizia a suo carico, se ne disponeva il rimpatrio con foglio di via obbligatorio verso il suo luogo di residenza, con diffida di rientrare a Terni per la durata di tre anni.

A sostegno dell’impugnativa del provvedimento emanato dall’autorità di pubblica sicurezza, il ricorrente deduceva, tra gli altri, un difetto di istruttoria in quanto l’Amministrazione non avrebbe valutato le esigenze di assistenza al padre e di tutela dell’unità familiare, quale diritto fondamentale della persona garantito dall’art. 8 della Convenzione E.D.U.

5. Il Collegio, come anticipato, ha accolto il ricorso e, conseguentemente, ha annullato i provvedimenti impugnati (foglio di via obbligatorie adottato dal Questore unitamente al decreto del Prefetto di rigetto del ricorso gerarchico) sulla base delle seguenti considerazioni.

Innanzitutto, in linea con gli orientamenti giurisprudenziali sopra richiamati, i giudici amministrativi confermano che i provvedimenti di rimpatrio per motivi di sicurezza pubblica, quale il foglio di via obbligatorio, costituiscono manifestazione della più ampia discrezionalità amministrativa in quanto tipici atti con finalità preventiva basati su un giudizio prognostico di pericolosità sociale.

Di conseguenza, gli stessi sfuggono al sindacato giurisdizionale se non sotto i profili dell'abnormità dell'iter logico, dell'incongruenza e dell’irragionevolezza della motivazione o del travisamento della realtà fattuale[6].

Ebbene, proprio sulla scorta di tale ultimo assunto è stato censurato l’operato dell’Autorità di polizia. Difatti, il gravato foglio di via obbligatorio, pur dando effettivamente atto dei numerosi precedenti di polizia a carico del ricorrente (tra cui quelli concernenti la violazione della normativa in materia di stupefacenti, nonché dell’assenza di interessi lavorativi o di studio presso il Comune di Terni) è stato ritenuto viziato da eccesso di potere per difetto di istruttoria unitamente alla violazione dell’art. 8 della Convenzione E.D.U. che tutela, quale diritto fondamentale della persona, l’integrità familiare.

L'art. 8 C.E.D.U., ricordano i giudici, salvaguarda l'unità familiare, intesa quale vincolo tra genitori e figli o tra parenti legati da consanguineità e convivenza effettiva. Pertanto, come ogni diritto fondamentale non è soggetto a restrizioni salvo che le stesse siano previste dalla legge e soltanto per fini legittimi (assicurare la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale o la protezione dei diritti e delle libertà altrui) nei limiti di quanto strettamente necessario per perseguirli (art. 8 §.2)[7].

Secondo le conclusioni cui è giunto il collegio, quindi, l’avere ignorato le esigenze di assistenza di un familiare, specie se malato, ha costituito un’indebita ingerenza nella sua serenità familiare, concretizzatasi in un difetto d'istruttoria per non aver l'autorità di pubblica sicurezza valutato la particolare situazione familiare e di salute del padre del ricorrente nemmeno in seguito – giova evidenziare – a quanto già disposto dallo stesso Tribunale in sede cautelare[8].

6. La decisione resa dal Tar Umbria ha offerto degli spunti interessanti in ordine all’attività istruttoria cui sarebbe tenuta l’Autorità di pubblica sicurezza al fine di irrogare la misura di polizia del foglio di via obbligatorio.

In particolare, fermo restando il necessario giudizio di pericolosità per la sicurezza pubblica (unitamente all’integrazione, come visto, degli ulteriori presupposti legislativi) l’Autorità avrebbe, in aggiunta, l’onere di valutare anche la situazione familiare del destinatario della misura, pena l’eventuale illegittimità del provvedimento adottato nel caso in cui si traduca nella lesione del diritto fondamentale all’unità familiare dello stesso (sancito dall’art. 8 della Convenzione E.D.U.).

Tale diritto, tuttavia, nel nostro ordinamento non deve intendersi in senso assoluto[9], pertanto, spetterà all’Autorità questorile provvedere a bilanciare motivatamente il diritto alla vita familiare con il bene giuridico della pubblica sicurezza e con l'esigenza di prevenire minacce all'ordine pubblico. Attività che comporta, anche in questo caso, esercizio della discrezionalità e un giudizio di proporzionalità, soggetto com’è noto al sindacato del giudice amministrativo.

Si rimane in attesa, comunque, degli eventuali sviluppi o precisazioni da parte della giurisprudenza in ordine all’individuazione di ulteriori ipotesi ovvero condizioni connessi alle situazioni familiari personali (rispetto all’assistenza al genitore malato) la cui sussistenza potrebbe comportare l’inapplicabilità della misura di polizia ovvero l’adozione, se possibile, di adeguate modalità esecutive della stessa compatibili con la tutela dell’unità familiare.

[1] Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, per “luogo di residenza” deve intendersi non tanto la residenza anagrafica, ma il luogo di residenza reale ed effettiva, vale a dire quello di dimora abituale in un determinato luogo, che si caratterizza per l'elemento oggettivo della permanenza e per l'elemento soggettivo dell'intenzione di abitarvi stabilmente, rivelata dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento delle normali relazioni sociali (In tal senso, tra le tante pronunce, Cass. civ., sez. 3, 14 maggio 2013, n. 11550; Cass. civ., sez. I, 1 dicembre 2011, n. 25726; Cass. civ., sez. 5, 13 giugno 2008, n. 15938).

[2] Il contenuto dettagliato delle prescrizioni imposte con il provvedimento in questione è rinvenibile nel R. D. 6 maggio 1940, n. 635, recante il Regolamento per l’esecuzione del T.U.L.P.S., ed in particolare agli artt. 295, 296 e 297.

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 gennaio 2012, n. 368; T.A.R. Liguria (Geova), sez. I, 13 luglio 2017, n. 608 e 24 febbraio 2016, n. 202; T.A.R. Lazio (Roma), sez. I, 03 febbraio 2017, n. 1831; T.A.R. Abruzzo - L'Aquila, sez. I, 2 agosto 2014, n. 646.

[4] Cfr. T.A.R. Umbria Perugia, sez. I, 27 maggio 2014, n. 273.

[5] Cfr. T.A.R. Trentino-Alto Adige (Bolzano), sez. I, 3 marzo 2017, n. 83; T.A.R. Emilia Romagna, sez. I, 8 febbraio 2017.

[6] In tal senso, T.A.R. Umbria, sez. I, 8 ottobre 2012, n. 412.

[7] Cfr. Cass. Penale, sez. I, 29 settembre 2015, n. 48684.

[8] Lo stesso TAR, in via cautelare, aveva emesso apposita ordinanza n. 97/17 con cui, accogliendo le richieste del ricorrente, invitava la P.A. ad un “doveroso” rinnovo del procedimento alla luce delle documentate esigenze di assistenza e tutela della unità familiare, quale diritto fondamentale della persona tutelato anche dalla stessa.

[9] Cass. Civile, sez. VI, 10 settembre 2015, n. 17942; Cass. Civile, sez. I, 20 agosto 2003, n. 12226.