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1. Con la legge 9 gennaio 2019, n. 3 il legislatore torna ad occuparsi di corruzione e reati contro la pubblica amministrazione, dando ulteriore seguito ad una recente stagione di riforme, inaugurata nel 2012 con la c.d. legge Severino. La c.d. legge Spazza-corrotti – il cui iter di approvazione ha preso avvio con il disegno di legge presentato alla Camera, il 24 settembre 2018, dal Ministro della Giustizia Alfonso Bonafede – ha tuttavia ampliato il proprio oggetto ben oltre la disciplina dei delitti contro la p.a. divenendo una riforma di ampia portata che – come ha sottolineato Gian Luigi Gatta in un contributo pubblicato su questa Rivista[1] – coinvolge ora la parte generale del codice penale (in particolare l’istituto della prescrizione del reato e la disciplina delle pene accessorie), la parte speciale (abrogando il reato di millantato credito e riformulando quello di traffico di influenze illecite), l’ordinamento penitenziario, la procedura penale e la disciplina della responsabilità da reato degli enti ex d.lgs. n. 231/2001.

2. Nel presente contributo si vuole invece soffermare l’attenzione su alcune novità extra penalistiche introdotte nelle disposizioni di cui all'art. 1, co. 11-28, dedicate alla materia della trasparenza e del controllo dei partiti e movimenti politici e dei loro finanziamenti, nonché alla regolamentazione delle fondazioni. Si tratta di una tematica – quella della trasparenza e del finanziamento dei partiti – che è già stata oggetto di un importante intervento nella precedente legislatura. Il d.l. 28 dicembre 2013, n. 149 (convertito, con modifiche, dalla l. 21 febbraio 2014, n. 13) ha infatti stabilito l’abolizione dei contributi pubblici diretti ai partiti e la loro sostituzione con un sistema di agevolazioni fiscali, volto ad incentivare la contribuzione privata dei soggetti politici da parte dei cittadini. Per poter far in modo che i propri finanziatori godano di tali agevolazioni i partiti o movimenti politici devono tuttavia essere iscritti nel Registro nazionale dei partiti politici, al quale si è ammessi alla condizione di rispettare una serie di requisiti di trasparenza e democraticità previsti dallo stesso decreto legge. Tra questi, l’adozione di uno statuto e di un sito internet dai quali devono risultare le informazioni relative ai bilanci, all’assetto degli organi interni e al loro funzionamento. Sull’ammissione in tale Registro decide la Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e movimenti politici – istituita dall’art. 9, comma 3 della l. 6 luglio 2012, n. 96 – nei confronti della quale, come vedremo, i partiti o movimenti hanno, anche in virtù delle disposizioni della nuova legge qui presentata, obblighi di comunicazione dei finanziamenti ricevuti.

La l. n. 3 del 2019 si pone in linea di continuità con il d.l. n. 149 del 2013, imponendo ai diversi soggetti che partecipano al processo democratico – partiti, movimenti politici, liste e singoli candidati – la massima trasparenza e conoscibilità delle fonti di contribuzione. E ciò, in un'ottica di prevenzione dei fenomeni corruttivi, attraverso l'introduzione di diversi obblighi e prescrizioni, collegati a severe sanzioni amministrative. 

3. Il controllo dei partiti e dei loro finanziamenti è un tema di particolare importanza che è stato, tra l’altro, oggetto dell’attenzione del GRECO (‘Group of States against Corruption’) nell’ambito della consueta procedura con cui questa organizzazione verifica, ciclicamente, se gli Stati membri hanno messo in pratica le indicazioni che sono state loro rivolte al fine di uniformare la propria legislazione alla normativa del Consiglio d’Europa e in particolare alla Convenzione penale sulla corruzione. Nell’ultimo documento relativo al nostro Paese, risalente al 18 giugno 2018 – l’Addenda al Second Complice Report, dei cui contenuti abbiamo dato a suo tempo conto in questa Rivista[2] – il GRECO ha sottolineato che, nonostante i passi avanti compiuti recentemente in questo ambito (in particolare con il d.l. n. 149 del 2013), il legislatore italiano non è ancora riuscito a rispondere efficacemente alla raccomandazione che gli era stata in precedenza indirizzata di «elaborare un approccio coordinato per la pubblicazione di informazioni sul finanziamento dei partiti e delle campagne elettorali, e di garantire che tali informazioni siano rese disponibili in modo coerente, comprensibile e puntuale, di modo da permettere un accesso al pubblico più semplice e immediato, anche attraverso l’utilizzo di internet».

4. Auspicando di potere presto ospitare anche più approfonditi commenti, illustriamo ora sinteticamente le innovazioni extra penalistiche introdotte dalla legge in esame. La prima disposizione che interessa ai fini del presente contributo è l’art. 1, co. 11, che reca alcune novità in materia di trasparenza e tracciabilità dei finanziamenti e si rivolge, in particolare, ai partiti e movimenti politici[3] e alle liste e ai candidati alla carica di sindaco nei Comuni con più di 15 mila abitanti. A costoro si applica ora un duplice obbligo di pubblicità. Da un lato, la legge prescrive di annotare in un apposito registro (custodito presso la sede del partito o movimento) ogni forma di contribuzione ricevuta (somme di denaro, prestazioni o altre forme di sostegno) superiore come valore alla soglia di 500 euro complessivi annui per soggetto erogatore. L’annotazione deve avvenire entro un mese dall’effettiva percezione del contributo e deve avere ad oggetto il suo ammontare, la data dell’erogazione e l’identità dell’erogante. La disposizione precisa inoltre che si presume l’esistenza del consenso alla pubblicità dell’erogazione da parte di chi corrisponde una contribuzione superiore a tale ammontare. Mentre il contributo non può essere ricevuto dal soggetto politico se l’erogante si dichiara contrario alla pubblicità dei suo dati.

Quanto al secondo obbligo di pubblicità, la citata disposizione prescrive che, per ogni forma di contribuzione ricevuta (somme di denaro, prestazioni o altre forme di sostegno) superiore come valore alla soglia di 500 euro complessivi annui per soggetto erogatore, gli stessi dati sopramenzionati debbono essere riportati, nei medesimi termini, anche nel rendiconto di esercizio del partito o movimento politico e contestualmente pubblicati anche nei siti internet dei partiti o movimenti politici o in quelli delle liste o dei candidati alla carica di sindaco nei Comuni con più di 15 mila abitanti [4].

Il comma 12 dell’art. 1 impone invece ai partiti e movimenti politici, nonché alle liste che partecipano alle elezioni nei Comuni con più di 15 mila abitanti il divieto di ricevere contributi, prestazioni o altre forme di sostegno da parte di Governi, enti pubblici di Stati esteri o persone giuridiche aventi sede in uno Stato estero non assoggettate ad obblighi fiscali in Italia. È fatto poi divieto alle persone fisiche non iscritte nelle liste elettorali o private del diritto di voto di corrispondere erogazioni ai predetti soggetti politici.

Il comma 13 dell’art. 1 prevede quindi una sanzione nel caso di violazione dei menzionati obblighi di trasparenza (comma 11) e divieti (comma 12), stabilendo che le somme indebitamente ricevute non sono ripetibili e devono essere versate alla Cassa delle ammende.

I commi 14 e 15 dell’art. 1 introducono invece alcune forme di pubblicità in relazione alle figure dei candidati. Da un lato, s’impone l’obbligo ai partiti, ai movimenti politici, nonché alle liste che partecipano alle elezioni nei Comuni con più di 15 mila abitanti di pubblicare, nel proprio sito internet ed entro sette giorni dal giorno della consultazione, il curriculum vitae dei singoli candidati e il relativo certificato penale rilasciato dal casellario giudiziale; d’altro lato, il comma 5 prescrive che i medesimi documenti – curriculum vitae e certificato penale – siano pubblicati, entro lo stesso termine, in un’apposita sezione del sito internet dell’ente cui si riferisce l’elezione.

5. Anche il comma 17 dell'art. 1 della legge – che interviene a modificare l’art. 5 del d.l. 149 del 2013 – detta alcune disposizioni in materia di pubblicità e tracciabilità dei finanziamenti ai soggetti politici, ma, in questo caso, le prescrizioni sono rivolte a particolari persone fisiche: i soggetti titolari di cariche elettive e di governo[5] e i tesorieri dei partiti politici[6]. In questa disposizione, è diminuito a 500 euro – anziché 5000, come prevedeva la norma previgente – il limite a partire dal quale è obbligatorio corredare la dichiarazione patrimoniale e di reddito con l’indicazione di quanto ricevuto a proprio sostegno direttamente o tramite comitati di raccolta fondi. Di tali dichiarazioni deve essere inoltre data evidenza nel sito internet del Parlamento.

Sempre il comma 17 riduce da 5000 a 500 euro il tetto sopra il quale i rappresentanti legali dei partiti beneficiari dei finanziamenti[7] sono tenuti a trasmettere alla Presidenza della Camera dei Deputati – entro il mese solare successivo dalla percezione del finanziamento o contributo – l’elenco dei soggetti che hanno erogato finanziamenti o contributi di importo superiore a tale somma e la relativa documentazione contabile. Contestualmente alla trasmissione alla Presidenza della Camera, gli stessi dati devono essere pubblicati nel sito internet del Parlamento italiano.

Il comma 18, modificando poi il testo dell’art. 4, terzo comma, l. 18 novembre 1981, n. 659 (Modifiche ed integrazioni alla l. 2 maggio 1974, n. 195, sul contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici), fissa a 3 mila euro – anziché 5000, come prevedeva la norma previgente – il tetto annuo di finanziamento o contribuzione (erogati sotto qualsiasi forma) al raggiungimento del quale è previsto l’obbligo di sottoscrivere una dichiarazione congiunta tra il soggetto erogante ed il beneficiario. Dichiarazione che deve essere depositata presso la Presidenza della Camera dei Deputati, in modo da essere accessibile a tutti i cittadini elettori della Camera. Tale obbligo è rivolto ai partiti o loro articolazioni politico-organizzative o gruppi parlamentari, ai membri del Parlamento nazionale, ai membri italiani del Parlamento europeo, ai consiglieri regionali, provinciali e comunali, ai candidati alle predette cariche, ai raggruppamenti interni dei partiti politici nonché a coloro che, nei partiti politici, rivestono cariche di presidenza, di segreteria e di direzione politica e amministrativa a livello nazionale, regionale, provinciale e comunale. Chi non adempie l’obbligo di dichiarazione congiunta, ovvero dichiara somme o valori inferiori al vero è punito con la multa da due a sei volte l'ammontare non dichiarato e con la pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici ex art. 28, comma 3 c.p.

Infine il comma 19 allarga il numero dei soggetti di cui all’art. 7, comma 1, l. 2 maggio 1974, n. 195, ai quali è impedito di elargire finanziamenti o contributi a favore di partiti o loro articolazioni politico-organizzative, o ai gruppi parlamentari. Ai i soggetti cui tale contribuzione è già vietata[8] sono aggiunte le cooperative sociali e i consorzi costituiti come cooperative.

6. I commi 20 e 28 della legge in esame sono invece dedicati al tema spinoso dei rapporti tra partiti politici e fondazioni. In particolare, viene qui stabilito che le fondazioni, le associazioni e i comitati che mostrino di avere – nella loro composizione o per la loro attività – particolare continuità o comunque vicinanza rispetto a partiti o movimenti politici, debbono essere a questi equiparati per quanto riguarda il rispetto delle diverse prescrizioni in materia di trasparenza delle erogazioni fin qui menzionate[9]. Sono quindi assimilati ai partiti o movimenti politici le fondazioni, associazioni e i comitati connotati da una delle seguenti caratteristiche:

i) la cui composizione degli organi direttivi sia determinata in tutto o in parte da deliberazioni di partiti o movimenti politici;

ii) i cui organi direttivi siano composti in tutto o in parte da membri di organi di partiti o movimenti politici ovvero da persone che siano o siano state, nei dieci anni precedenti, membri del Parlamento nazionale o europeo o di assemblee elettive regionali o locali ovvero che ricoprano o abbiano ricoperto, nei dieci anni precedenti, incarichi di governo a livello nazionale, regionale o locale ovvero incarichi istituzionali per esservi state elette o nominate in virtù della loro appartenenza a partiti o movimenti politici;

iii) che eroghino somme a titolo di liberalità o contribuiscano in misura pari o superiore a 5.000 euro l'anno al finanziamento di iniziative o servizi a titolo gratuito in favore di partiti, movimenti politici o loro articolazioni interne, di membri di organi di partiti o movimenti politici o di persone che ricoprono incarichi istituzionali.

7. I commi da 21 a 26 dell'art. 1 sono invece dedicati alle sanzioni amministrative che la ‘Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e movimenti politici’ può comminare in caso di violazioni delle disposizioni fin qui menzionate. Tale commissione – come detto – svolgeva già compiti di controllo, in particolare quello di verifica di conformità alla legge dei rendiconti dei partiti e movimenti politici più rappresentativi. Alle precedenti competenze la legge in esame aggiunge ora il potere di comminare sanzioni amministrative nei confronti dei destinatari delle disposizioni degli articoli precedenti, nei casi in cui sia riscontrata una loro violazione. Si prevede l’applicazione di una sanzione non inferiore al triplo e non superiore al quintuplo del valore dei contributi (in qualsiasi forma ricevuti) quando quest’ultimi:

i) siano stati acquisiti da parte di soggetti contrari alla pubblicità dei dati;

ii) siano stati acquisiti in violazione del divieto di riceve erogazioni da parte di Governi o enti pubblici di Stati esteri, da persone giuridiche con sede in un altro Stato, da persone fisiche maggiorenni non iscritte alle liste elettorali o private del diritto di voto;

iii) non siano stati annotati nel registro, nel rendiconto di esercizio o nel sito internet del partito[10].

Il comma 23 stabilisce invece una sanzione amministrativa da 12 a 120 mila euro per i partiti o movimenti politici che violano l’obbligo di pubblicare, sul proprio sito internet, il curriculum vitae dei candidati nonché il loro certificato penale rilasciato dal casellario giudiziale. La medesima sanzione amministrativa pecuniaria è prevista anche per i partiti o movimenti politici che omettono di trasmettere il rendiconto di esercizio alla Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e movimenti politici. Le somme riscosse in applicazione di tutte le sanzioni menzionate sono destinate alla Cassa delle ammende.

8. Infine il comma 27 dell'art. 1 delega il Governo ad adottare – entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti – un decreto legislativo che, raggruppando al proprio interno le disposizioni vigenti in tema di trasparenza, finanziamento e controllo dei partiti e movimenti politici e delle relative fondazioni, diventi il testo unico di riferimento in questa materia. In particolare, il testo unico dovrà riunire tutte le disposizioni legislative in vigore in tema di: contributi ai candidati alle elezioni; contributi ai partiti e movimenti politici; rimborso delle spese per le consultazioni elettorali e referendarie; trasparenza, democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta a loro favore.

* * *

9. Con le disposizioni qui presentate, il  legislatore mostra una rinnovata sensibilità per il tema della regolamentazione dell’attività politica di partiti e fondazioni e del loro finanziamento. Vengono previste – lo abbiamo visto nel dettaglio – procedure e sanzioni di natura amministrativa, concepite in chiave di trasparenza e prevenzione dei fenomeni corruttivi. Disposizioni che sono tanto più necessarie in un ordinamento che – come detto – ha abbandonato il finanziamento pubblico dei soggetti politici e si basa ora sulla contribuzione da parte dei privati, incentivata da un sistema di agevolazioni fiscali. Nondimeno le modifiche introdotte dalla legge Spazza-corrotti rappresentano anche una risposta alle indicazioni rivolteci in questa materia dal GRECO. Ai commentatori della presente riforma spetterà allora anche il compito di valutare se la novellata normativa italiana possa ora considerarsi compiutamente uniformata alla disciplina del Consiglio d’Europa.

[1] Cfr. G.L. Gatta, Riforme della corruzione e della prescrizione del reato: il punto sulla situazione, in attesa dell’imminente approvazione definitiva, in questa Rivista, 17 dicembre 2018.

[2] Cfr. M.C. Ubiali, La disciplina italiana in materia di corruzione nell'ultimo rapporto del GRECO: tra le criticità, la corruzione degli arbitri, la corruzione internazionale, il finanziamento dei partiti, in questa Rivista, fasc. 7-8/2018, p. 228 ss.

[3] Il testo del citato articolo si applica solo ai partiti o movimenti politici di cui all’art. 18 d.l. 149 del 2013, ovvero quelli che abbiano presentato candidati sotto il proprio simbolo alle elezioni per il rinnovo del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati, dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia o in uno dei Consigli regionali o delle Province autonome di Trento e di Bolzano, ovvero quelli cui dichiari di fare riferimento un Gruppo parlamentare costituito in almeno una delle Camere secondo le norme dei rispettivi regolamenti o una singola componente interna al Gruppo misto, ovvero quelli che abbiano depositato congiuntamente il contrassegno elettorale e partecipino in forma aggregata ad una competizione elettorale sopra ricordata mediante la presentazione di una lista comune di candidati o di candidati comuni, riportando almeno un candidato eletto, sempre che si tratti di partiti politici che risultino iscritti nel Registro nazionale dei partiti politici (previsto dall'articolo 4 del decreto-legge n. 149 del 2013) prima della data di deposito del contrassegno.

[4] Il comma 16 dell’art. 1 dispone poi che i rendiconti di esercizio siano trasmessi, annualmente, alla ‘Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e movimenti politici’.

[5] Si tratta dei soggetti cui si riferisce l’art. 1, l. 5 luglio 1982, n. 441, che menziona: i membri del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati; il Presidente del Consiglio dei Ministri, i Ministri, i Vice Ministri, i Sottosegretari di Stato; i consiglieri regionali e i componenti della giunta regionale; i consiglieri provinciali e ai componenti della giunta provinciale; i consiglieri di Comuni capoluogo di provincia ovvero con popolazione superiore ai 15.000 abitanti; i membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia.

[6] L’estensione anche ai soggetti che svolgono le funzioni di tesoriere dei partiti o dei movimenti politici, o funzioni analoghe (e che non siano titolari di cariche elettive) degli obblighi in materia di pubblicità della situazione patrimoniale e reddituale (di cui alla l. 5 luglio 1982, n. 441) avviene a norma dell'articolo 12, comma 1, della l. 6 luglio 2012, n. 96.

[7] L’obbligo è rivolto ai rappresentanti legali dei partiti di cui all’art. 4 del d.l. n. 149 del 2013, ovvero i partiti politici iscritti nel Registro nazionale dei partiti.

[8] Si tratta degli organi della pubblica amministrazione, degli enti pubblici, delle società con partecipazione di capitale pubblico superiore al venti per cento e delle società controllate da queste ultime (anche se di natura privatistica). Nonché delle società con partecipazione di capitale pubblico pari o inferiore al venti per cento e delle società controllate da queste ultime, ove tale partecipazione assicuri comunque al soggetto pubblico il controllo della società.

[9] Il comma 20 dell'art. 1 equipara le fondazioni, associazioni e i comitati ai partiti e movimenti politici al fine del rispetto delle prescrizioni previste dall’art. 5, d.l. n. 149 del 2013, così come modificato dalla presente legge. Gli obblighi introdotti dalla presente legge sono invece posti a carico delle fondazioni, associazioni o comitati, in virtù del comma 28, a prescindere dall’iscrizione del partito o movimento politico cui sono collegati nel registro di cui all’art. 4 del d.l. n. 149 del 2013.

[10] In questi casi il comma 22 precisa che: «se gli obblighi sono adempiuti con un ritardo non superiore ai trenta giorni, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria di importo non inferiore alla metà e non superiore al doppio del valore dei contributi, delle prestazioni o della altre forme di sostegno di carattere patrimoniale tardivamente annotati o versati».