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1. Con la sentenza Varvara c. Italia, del 29 ottobre 2013, la Seconda sezione della Corte europea dei diritti dell'uomo ha ritenuto che l'applicazione della confisca urbanistica nelle ipotesi di proscioglimento per estinzione del reato costituisce una violazione del principio di legalità sancito dall'art. 7 Cedu. Rinviando ad un intervento successivo per uno sguardo maggiormente approfondito sull'impatto di tale importante pronuncia sull'assetto delle garanzie convenzionali, nonché specificamente sull'ordinamento interno, conviene qui soltanto ripercorrere gli argomenti che hanno condotto i giudici di Strasburgo a tale conclusione.

2. Anzitutto, la Corte risolve in poche righe il problema della qualificazione "penale" della confisca urbanistica prevista dall'art. 44 del d.lgs. n. 380/2001 (Testo unico dell'edilizia), limitandosi a richiamare la decisione di ricevibilità resa il 30 agosto 2007 nell'ambito del noto affaire Sud Fondi, relativo ai cc.dd. ecomostri di Punta Perotti. Giova allora ricordare i termini utilizzati dai giudici di Strasburgo in quell'occasione: «La Corte osserva che la sanzione prevista dall'art. 19 della legge n. 47/1985 non tende alla riparazione pecuniaria di un danno, ma mira essenzialmente a punire al fine di impedire la reiterazione delle inosservanze previste dalla legge (...). Questa conclusione è confermata dalla constatazione che la confisca ha colpito l'85 % dei terreni non costruiti, quindi in mancanza di un reale pericolo per il paesaggio. La sanzione era quindi in parte preventiva e in parte repressiva, quest'ultima generalmente caratteristica distintiva delle sanzioni penali (...). Ancora, la Corte rileva la severità della sanzione che, secondo la legge n. 47/1985, concerne tutti i terreni inclusi nel piano di lottizzazione (...). La Corte rileva infine che il testo unico dell'edilizia del 2001 classifica tra le sanzioni penali la confisca prevista per il reato di lottizzazione abusiva. Tenuto conto dei suddetti elementi, la Corte ritiene che la confisca in parola sia una "pena" ai sensi dell'art. 7 della Convenzione».

3. Ora, come noto, dopo la condanna dell'Italia nella pronuncia sul merito Sud Fondi srl e altri c. Italia del 20 gennaio 2009, la Corte di cassazione ha costantemente ribadito la qualificazione "amministrativa" della confisca urbanistica confermandone, di conseguenza, l'applicabilità anche in assenza di condanna (e, in particolare, in caso di proscioglimento per intervenuta prescrizione del reato). D'altra parte, al fine di evitare contraddizioni con le conclusioni della sentenza Sud Fondi - che per la prima volta riconduceva il principio di colpevolezza all'art. 7 Cedu (rispetto ad una vicenda in cui la confisca urbanistica era stata applicata nonostante l'assoluzione degli imputati ex art. 5 c.p.) - è stata precisata l'esigenza di un accertamento da parte del giudice dell'elemento soggettivo del reato, accanto a quello della oggettiva "trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici" (fulcro del reato di lottizzazione abusiva previsto dall'art. 30 del Testo unico).

La questione centrale sottoposta alla Corte europea in questa occasione, per l'appunto, verteva sulla legittimità di tale perdurante distinzione interna tra pena e confisca, e della conseguente applicabilità della seconda in assenza di condanna.

4. Nel merito, la Corte osserva che l'art. 7 Cedu non si limita a richiedere la necessità di una base legale per i reati e per le pene, ma implica altresì l'illegittimità dell'applicazione di sanzioni penali per fatti commessi da altri (nella giurisprudenza precedente già ritenute contrastanti con la presunzione d'innocenza di cui all'art. 6, § 2, Cedu) o, comunque, che non sia fondata su di un giudizio di colpevolezza «consignée dans un verdict de culpabilité». L'applicazione della confisca urbanistica in assenza di condanna risulta, pertanto, incompatibile con quest'ultimo corollario e comporta una violazione della disposizione in parola (riconosciuta con sei voti contro uno, quello del giudice Pinto de Albuquerque il quale ha formulato un'articolata opinione dissenziente).

Sulla base di tali conclusioni, viene ritenuto "assorbita" la doglianza relativa all'art. 6, § 2, Cedu, mentre viene dichiarata (in questo caso, all'unanimità) una violazione dell'art. 1 Prot. n. 1 poiché la limitazione del diritto di proprietà sancito dalla disposizione si è rivelata priva di una base legale e, quindi, arbitraria.

Sul piano della "equa soddisfazione", infine, viene accordata una somma di euro 10.000 al ricorrente a titolo di risarcimento morale, riservandosi di decidere sul danno materiale all'esito delle eventuali trattative che intercorreranno tra le parti.

5. Risulta evidente anche da queste prime note di commento che la sentenza in esame segna un'ulteriore tappa nell'interpretazione evolutiva dell'art. 7 Cedu e, in particolare, un rilancio del processo di "convenzionalizzazione" del principio di colpevolezza (anche mediante dei distinguishing, talvolta sottili, con precedenti pronunce della stessa Corte europea).

L'esito è rappresentato dal rigetto della mediazione che la giurisprudenza interna aveva tentato per conciliare le indicazioni della sentenza Sud Fondi con la ritenuta operatività della confisca dei terreni anche nei (frequenti) casi di prescrizione del reato di lottizzazione abusiva. In particolare, viene respinta la tesi, consolidata nelle pronunce in materia (ma si deve ricordare che il tema della "confisca senza condanna" è emerso anche in altri settori dell'ordinamento ed è all'ordine del giorno nella legislazione europea; sul punto v. A.M. Maugeri, L'actio in rem assurge a modello di "confisca europea" nel rispetto delle garanzie Cedu?, in questa Rivista), secondo la quale un giudizio di colpevolezza potrebbe essere formulato validamente anche nell'ambito di determinate sentenze di proscioglimento per estinzione del reato (tesi avallata dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 239/2009).

Qualora la sentenza dovesse divenire definitiva (ossia, in caso di rigetto dell'eventuale richiesta di rinvio alla Grande Camera da parte del governo italiano), peraltro, si porrebbe inevitabilmente il problema delle sorti delle confische urbanistiche che, sino ad oggi, sono state applicate in assenza di condanna. La vicenda Scoppola insegna che, per ogni ricorrente che "vince" a Strasburgo, ci possono essere tanti "fratelli minori".