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1. Lo scorso 11 ottobre 2016, la Corte di Giustizia dell’Unione europea[1] ha dichiarato l’Italia inadempiente in ordine all’obbligo previsto all’art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80/CE del Consiglio, relativa all’indennizzo delle vittime di reato[2].

In particolare, è risultato che l’Italia non ha adottato tutte le misure necessarie al fine di garantire l’esistenza di un sistema di indennizzo delle vittime di tutti i “reati intenzionali violenti” commessi sul proprio territorio ed indipendentemente dalla cittadinanza delle stesse.

La vicenda trae origine da un’originaria lettera di diffida, inviata dalla Commissione all’Italia nel 2011[3], ove si contestava, in particolare, la mancanza di un generale sistema di indennizzo per le vittime di reati violenti, cui aveva fatto seguito, l’anno successivo, la predisposizione da parte dell’Italia di un progetto di interventi legislativi, tesi alla creazione di un sistema che garantisse detto indennizzo. La Commissione, tuttavia, dato che non era stato indicato un calendario legislativo per l’attuazione del progetto in questione, aveva comunque avviato il procedimento precontenzioso. L’Italia, nel 2013, aveva informato la Commissione europea che era stata sollevata avanti la Corte di Giustizia, da parte del Tribunale di Firenze, una questione pregiudiziale relativa proprio all’interpretazione dell’art. 12 della direttiva 2004/80/CE, proponendo pertanto di sospendere la controversia nell’attesa della decisione[4]. 

La Corte di Giustizia, investita della questione, si dichiarava, tuttavia, manifestamente incompetente nel 2014[5] e la Commissione procedeva quindi a depositare ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 258, secondo comma, TFUE, teso a far dichiarare che la Repubblica italiana non aveva ottemperato alle prescrizioni della direttiva 2004/80/CE, venendo così meno all’obbligo ivi previsto dall’art. 12, par. 2.

2. Secondo la Commissione europea, in particolare, l’art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80/CE, individuando un preciso obbligo a carico degli Stati membri, non lascerebbe a questi ultimi alcun margine di discrezionalità circa l’ambito di applicabilità dell’indennizzo, che dovrebbe dunque essere riconosciuto in tutti i casi di reati intenzionali violenti, secondo l’individuazione effettuata dal diritto penale di ciascuno Stato membro.

Per tale motivo, a parere della Commissione ricorrente, seppure – come peraltro sottolineato anche dall’Italia – manchi nel testo della direttiva una definizione puntuale di “reati intenzionali violenti”, gli Stati non avrebbero comunque la possibilità di escludere talune fattispecie dall’applicazione della normativa. Secondo la Commissione, l’Italia, invece, si sarebbe limitata a prevedere l’accesso all’indennizzo in questione esclusivamente con riferimento alle vittime di reati specificamente individuati da leggi speciali, escludendo così le vittime dei reati internazionali violenti che non risultino interessate da normative speciali, quali, ad esempio, le vittime di stupro.

A fronte di tali contestazioni, l’Italia sosteneva, in via preliminare, l’irricevibilità del ricorso depositato dalla Commissione, che non sarebbe stato in linea con le prime contestazioni mosse al nostro Paese nel 2013, avendone di fatto ampliato l’oggetto[6], mentre, in via subordinata e nel merito, richiamava la base giuridica della direttiva 2004/80/CE, individuandola nell’art. 308 CE. Sulla scorta di tale disposizione, infatti, l’Unione europea non sarebbe competente a legiferare, tanto sotto il profilo processuale, quanto sostanziale, in ordine alla repressione dei reati di violenza comune previsti nei vari Stati membri, così come circa le loro conseguenze sotto il profilo civile.

La resistente, inoltre, sosteneva di avere adempiuto a tutti gli obblighi imposti dalla direttiva, in particolare con le disposizioni del D.lgs. n. 204/2007[7] e con il decreto ministeriale del 23 dicembre 2008, n. 222[8], nonché, ancora, evidenziava la sussistenza di numerose leggi speciali che statuiscono, a favore delle vittime di taluni reati, la concessione di un indennizzo. Il decreto legislativo di trasposizione, infatti, rinviava a tali leggi speciali, quanto alla materiale concessione degli indennizzi, prevedendone i presupposti di applicabilità.

Sempre secondo la ricostruzione operata dal nostro Paese, poi, gli Stati membri potrebbero persino selezionare le fattispecie concretamente indennizzabili, sulla base del potere discrezionale di cui i medesimi godono circa l’individuazione dei singoli “reati intenzionali violenti”, rispetto ai quali possono prevedere forme di indennizzo.

A sostegno di tale tesi, veniva altresì richiamata la procedura legislativa sottostante all’adozione della direttiva in commento, la quale, nella sua formulazione definitiva, avrebbe abbandonato l’originaria proposta di previsione di norme minime per il risarcimento alle vittime di reati, con la conseguenza che l’art. 12, par. 2 della direttiva 2004/80/CE riguarderebbe esclusivamente i meccanismi di indennizzo già previsti dagli Stati membri, limitandosi ad imporre, per i Paesi che ne siano del tutto privi, la predisposizione di un siffatto sistema.

Da ultimo, l’Italia sosteneva che l’interpretazione della Commissione circa l’art. 12, par. 2, se accolta, avrebbe comportato la violazione del principio di proporzionalità, in quanto avrebbe attribuito all’Unione europea la competenza ad adottare misure riguardanti, in particolare, questioni puramente interne.

Sempre in ordine agli argomenti proposti dalle parti, va ricordato che nel giudizio veniva autorizzato ad intervenire anche il Consiglio, il quale riteneva, in particolare, irricevibile  l’eccezione dell’Italia, sottolineando nel merito che l’art. 308 CE consente di supplire all’assenza di azione degli Stati membri laddove la medesima risulti, invece, necessaria a perseguire gli interessi dell’Unione europea.

3.  La Corte di Giustizia, nella decisione in commento, ha dichiarato, in primo luogo, la ricevibilità del ricorso presentato dalla Commissione europea, sostenendo che quest’ultima non avesse in realtà ampliato l’oggetto della contestazione originaria, in quanto, dalla lettura del ricorso e dei documenti agli atti, emergeva che la ricorrente, con il richiamo a taluni specifici reati, aveva inteso illustrare “le conseguenze concrete del fatto, non contestato dalla Repubblica italiana, che tutti i reati intenzionali violenti non erano coperti dal sistema di indennizzo in vigore in Italia”, con la conseguenza che le singole fattispecie individuate venivano indicate solo a titolo di esempio.   

Quanto, poi, all’eccezione relativa all’art. 308 CE, la Corte di Giustizia ha richiamato la giurisprudenza costante secondo cui, più in generale “in mancanza di una disposizione del TFUE che lo autorizzi espressamente, uno Stato membro non può utilmente eccepire l’illegittimità di una direttiva, di cui sia destinatario, come argomento difensivo contro un ricorso per inadempimento basato sulla mancata esecuzione di tale direttiva. Una soluzione diversa potrebbe valere solo se l’atto fosse inficiato da vizi particolarmente gravi ed evidenti, al punto da potersi considerare un atto inesistente”, ritenendo così che l’Italia aveva di fatto inutilmente eccepito l’invalidità dell’art. 12, par. 2, della direttiva in commento.

Con riferimento, poi, all’argomento secondo cui il legislatore dell’Unione europea aveva abbandonato, nel corso della procedura legislativa, l’obiettivo iniziale di prevedere norme precise in materia di indennizzo delle vittime di reati, la Corte di Giustizia ha richiamato, oltre al tenore letterale della disposizione oggetto del ricorso  – la quale non consentirebbe una limitazione dell’applicazione del sistema di indennizzo ad una sola parte di reati violenti – anche gli obiettivi della medesima – ovvero la volontà di abolire gli ostacoli alla libera circolazione delle persone[9] – e, infine, il sistema in cui essa si inserisce. Sotto tale ultimo profilo, in particolare, la direttiva comporta che gli Stati membri devono assicurare “che, se un reato intenzionale violento è stato commesso in uno Stato membro diverso da quello in cui il richiedente l’indennizzo risiede abitualmente, gli Stati membri assicurano che il richiedente abbia diritto a presentare la domanda presso un’autorità o qualsiasi altro organismo dello Stato membro di residenza”, precisandosi altresì che le disposizioni in tema di accesso all’indennizzo nelle situazioni transfrontaliere si applicano “sulla base dei sistemi degli Stati membri in materia di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori”. Ne consegue, secondo la Corte di Giustizia, che l’art. 12, par. 2, della direttiva, deve essere interpretato “nel senso che esso mira a garantire al cittadino dell’Unione il diritto di ottenere un indennizzo equo ed adeguato per le lesioni subite nel territorio di uno Stato membro nel quale si trova, nell’ambito dell’esercizio del proprio diritto alla libera circolazione, imponendo a ciascuno Stato membro di dotarsi di un sistema di indennizzo delle vittime per ogni reato intenzionale violento commesso sul proprio territorio”.

Si evidenzia, infine, che la medesima disposizione impone agli Stati membri di adottare un sistema nazionale che garantisca l’indennizzo delle vittime di qualsiasi reato intenzionale violento sul proprio territorio, mentre con riferimento all’Italia non tutti i reati intenzionali violenti sarebbero coperti da un sistema di indennizzo, con la conseguenza che – secondo la Corte di Giustizia – il nostro Paese non ha pienamente attuato l’art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80/CE, dovendo così essere dichiarata la fondatezza del ricorso della Commissione.

4. Va precisato, da ultimo, che la recente legge 7 luglio 2016, n. 122[10], in relazione all’adempimento degli obblighi dell’Italia derivanti dall’appartenenza del nostro Paese all’Unione europea, ha dedicato alcune disposizioni proprio al tema dell’indennizzo in favore delle vittime “di reati intenzionali violenti”, in attuazione della direttiva 2004/80/CE.

Si richiama, in particolare, l’art. 11 della legge sopra citata, che riconosce espressamente il diritto all’indennizzo a carico dello Stato alla vittima di taluni reati[11], seppure a determinate condizioni specificamente indicate dal successivo art. 12, tra le quali, ad esempio, la circostanza che la vittima sia titolare di un reddito annuo (come risultante dall’ultima dichiarazione) non superiore a quello previsto per l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato o che la medesima non abbia percepito, per lo stesso fatto, somme erogate a qualunque titolo da soggetti pubblici o privati.

Quanto, poi, alla domanda di indennizzo, che può essere presentata dall’interessato o dagli aventi diritto in caso di morte della vittima del reato – personalmente o per mezzo di un procuratore speciale – l’art. 13 indica una serie di formalità previste a pena di inammissibilità, mentre l’art. 14 prevede che il Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime di reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura, sia destinato anche alle vittime dei reati indicati dal precedente art. 11, assumendo così la nuova denominazione di “Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell’usura e dei reati intenzionali violenti”.

Sul punto vale la pena di osservare che la Corte di Giustizia non ha avuto modo di pronunciarsi né, del resto, di considerare, nella sentenza in commento, la compatibilità di tale legge con le disposizioni della direttiva, in quanto, nonostante il deposito della pronuncia risulti effettuato il giorno 11 ottobre 2016, le udienze del relativo procedimento si sono tenute il 29 febbraio 2016 ed il 19 aprile 2016 e, dunque, in date antecedenti rispetto all’adozione della novella legislativa, che non è stata quindi neppure utilizzata dall’Italia al fine di dimostrare l’intervenuto adempimento agli obblighi sovranazionali.

In ogni caso, va rilevato che anche successivamente all’introduzione nel nostro ordinamento delle disposizioni previste dalla legge n. 122/2016, l’assetto normativo interno non sembra ancora del tutto in linea con le prescrizioni europee, ma sembrerebbe, al contrario, presentare problemi di compatibilità con le norme della direttiva richiamata. Ed infatti, a ben guardare, tale legge ha sì esteso la possibilità, per tutte le vittime di reati intenzionali violenti, di domandare un indennizzo allo Stato, ma ha altresì introdotto, come già osservato, alcune disposizioni, contenute nell’art. 12 della legge n. 122/2016, che non erano previste nella direttiva e che sembrano creare forti ostacoli ad una generalizzata corresponsione delle somme a titolo di ristoro economico.

Nonostante la nuove disposizioni, dunque, non pare ancora che lo Stato italiano abbia soddisfatto gli obblighi sullo stesso gravanti in tema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti.

[1] V. Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, sentenza 11 ottobre 2016, causa C-601/14. Per un primo commento, v. C. Amalfitano, Indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti: nuova censura della Corte di Giustizia… sufficiente la risposta contenuta nella legge europea 2015-2016?, in Eurojus, 12 ottobre 2016.

[2] Cfr. Direttiva 2004/80/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa all’indennizzo delle vittime di reato, in G.U.U.E., 6 agosto 2004, L 261/15.

[3] Dopo una serie di iniziali scambi, infatti, la Commissione trasmetteva all’Italia, il 25 novembre 2011, una lettera di diffida che invitava l’Italia a conformarsi alle prescrizioni di cui all’art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80/CE.

[4] A ciò faceva seguito, il 18 ottobre del 2013, un parere motivato della Commissione, che invitava l’Italia a conformarsi alla direttiva entro i due mesi successivi, mentre la Repubblica italiana ribadiva, nel dicembre del 2013, l’opportunità di attendere il pronunciamento della Corte di Giustizia.

[5] Cfr. ordinanza del 30 gennaio 2014, C-122/13.

[6] Il 18 ottobre 2013, infatti, la Commissione aveva emesso un parere motivato che avrebbe riguardato alcuni reati specificamente individuati ed in particolare i “reati di omicidio e lesioni personali gravi che non rientrano nei casi previsti dalle leggi speciali”, nonché lo “stupro e altre gravi aggressioni di natura sessuale”, mentre nel ricorso in oggetto il rimprovero sarebbe quello di non avere introdotto un sistema generale di indennizzo per le vittime di tutti i reati intenzionali violenti commessi nel proprio territorio, con la conseguenza che l’oggetto del ricorso sarebbe più ampio rispetto all’originaria contestazione.

[7] D.lgs. 6 novembre 2007, n. 204, recante attuazione della direttiva 2004/80/CE relativa all’indennizzo delle vittime di reato, in G.U., suppl. ord., 9 novembre 2007, n. 261. Sul punto va precisato, peraltro, che anche tale normativa di trasposizione era per la verità tardiva, in quanto l’Italia non aveva provveduto alla trasposizione della direttiva nei termini ed era pertanto già stata censurata dalla Corte di Giustizia, in particolare con la sentenza del 9 novembre 2007, causa C-112/07.

[8] Tale decreto ministeriale, recante regolamento ai sensi dell’art. 7 D.lgs. n. 204/2007 (in G.U., 12 maggio 2009, n. 108), riguarda, in particolare, gli aspetti organizzativi delle attività di competenza delle Procure generali presso le Corti di appello. 

[9] A tal riguardo, la Corte di Giustizia richiama, in particolare, la sentenza del 2 febbraio 1989, Cowan, C-186/87, punto 17, ove si era, infatti, stabilito che, laddove il diritto dell’Unione tuteli la libertà, per le persone fisiche, di recarsi in uno Stato membro, ne deve altresì garantire l’integrità personale al pari dei cittadini di tale ultimo Paese.

[10] Cfr. Legge 7 luglio 2016, n. 122, Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, Legge europea 2015-2016, in G.U, 8 luglio 2016, n. 158.

[11] Si tratta, in particolare, dell’indennizzo a carico dello Stato “alla vittima di un reato doloso commesso con violenza alla persona e comunque del reato di cui all’art. 603 bis del codice penale, ad eccezione dei reati di cui agli articoli 581 e 582, salvo che ricorrano le circostanze aggravanti previste dall’articolo 583 del codice penale”.