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1. A pochi giorni dall’entrata in vigore, in Italia, del c.d. decreto sicurezza-bis, e dall’immediata adozione del primo “divieto ministeriale di ingresso” nelle acque territoriali italiane ai sensi del nuovo art. 11, co. 1-ter T.U. imm., il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa, organo indipendente attualmente rappresentato dalla bosniaca Dunja Mijatović, ha emanato una raccomandazione dall’eloquente titolo Lives Saved. Rights protected. Bridging the protection gap for refugees and migrants in the Mediterranean.

Il documento, rivolto a tutti i 47 Stati membri dell’organizzazione internazionale, contiene indicazioni di ordine normativo e pratico volte a garantire l’effettivo adempimento degli obblighi relativi al soccorso in mare ed alla successiva protezione dei diritti fondamentali delle persone tratte in salvo.

Sebbene si tratti di una raccomandazione, dunque di un atto di per sé non vincolante, il documento fornisce indicazioni fondamentali ai fini della ricostruzione del quadro delle fonti internazionali, convenzionali e consuetudinarie, che dettano – queste sì – le regole imperative alle quali gli Stati si devono attenere allorché organizzano e implementano i controlli delle frontiere. Si tratta dunque di un documento utile sia per i Governi, che per gli organi giudiziari e gli altri attori impegnati sul fronte contenzioso: i primi, in quanto chiamati ad informare la gestione dei flussi migratori a principi di umanità che – piacciano o meno – da tempo non sono più negoziabili; i secondi, ogniqualvolta siano chiamati a valutare la legittimità dell’operato dei primi, nonché la liceità delle condotte dei soggetti privati materialmente impegnati sul fronte dei soccorsi.

A tale proposito la Commissaria ricorda anzitutto come la situazione attualmente riscontrabile lungo la rotta del Mediterraneo centrale sia fonte di fondate preoccupazioni: in base ai dati dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e dell’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni, infatti, sebbene il numero assoluto di persone annegate o disperse nel Mediterraneo centrale sia diminuito nel 2018 rispetto agli anni precedenti, il rischio relativo di morte è drammaticamente aumentato (p. 15).

Particolarmente significativo, in questa prospettiva, il passaggio nel quale la Commissaria, pur ribadendo il diritto degli Stati di adottare misure a tutela della sicurezza dei confini, ricorda come ciò non possa in nessun caso avvenire a detrimento dei diritti fondamentali delle persone coinvolte: «Whilst states have the right to control their borders and ensure security while co-operating with neighbouring countries to this end, this cannot come at the expense of people’s human rights whether at sea or on land. Effectively protecting these rights requires the full implementation of member states’ obligations, under international maritime law, human rights law and refugee law, which should be read as being consistent with each other» (p. 16).

2. La raccomandazione – anzi, le raccomandazioni: in totale trentacinque, sintetizzate alle pp. 11-13 del documento – sono suddivise all’interno di cinque aree di azione, sebbene gli obblighi ad esse sottese siano tra loro strettamente connessi e debbano pertanto essere considerati nella loro unitarietà.

La prima area riguarda l’efficacia delle operazioni di search and rescue (SAR), sotto il duplice profilo del coordinamento delle stesse e del dispiego di sufficienti mezzi. La Commissaria ricorda, anzitutto, l’obbligo gravante su ciascuno Stato di esigere che il comandante della nave, statale o privata, battente la propria bandiera, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo (art. 98.1 UNCLOS). Le attuali politiche migratorie rischiano al contrario di scoraggiare l’adempimento del dovere di soccorso, sia da parte delle navi statali, in coerenza con le politiche di chiusura dei confini; sia da parte delle navi private, per il timore di conseguenze sanzionatorie o anche semplicemente di rimanere bloccati all’ingresso delle acque territoriali, con ripercussioni economiche negative (p. 19).

Il documento ricorda altresì l’obbligo statale di organizzare i soccorsi individuando una propria Search and Rescue Region (SRR) e predisponendo un Rescue Coordination Centre (RCC). Quest’ultimo, di regola, riceve le segnalazioni e coordina gli interventi all’interno della propria regione, identificando ed istruendo le navi in grado di fornire assistenza. Si sottolinea peraltro che il primo RCC contattato, anche se l’emergenza è avvenuta al di fuori della sua SRR, mantiene la responsabilità dell’evento finché sia accertato che l’RCC competente per quella regione, o altro RCC, abbia dichiarato di assumere il coordinamento e si sia effettivamente attivato in tal senso (p. 20).

Nel 2018 la Libia ha dichiarato una propria SRR ed ha istituito, con aiuti europei ed italiani, un proprio Joint Rescue Coordination Centre (JRCC). Il ruolo di queste strutture nella gestione dei soccorsi risulta problematico sotto diversi profili: in alcuni casi le chiamate di soccorso non hanno ricevuto risposta; in altri casi alle navi delle ONG già presenti sul luogo dell’evento o in prossimità dello stesso è stato intimato di allontanarsi, talvolta con minacce; ancora, e soprattutto, le persone recuperate sono state sistematicamente ricondotte in Libia, paese che tuttavia – come dettagliatamente descritto nel prosieguo del documento – non costituisce un porto sicuro. Alla luce di questi dati, non è giustificabile la prassi degli Stati membri del Consiglio d’Europa consistente nel tentare di dirottare le richieste d’aiuto proveniente dalla SRR libica sul JRCC di quel paese; al contrario, deve ritenersi che il diritto internazionale determini il radicamento ed il mantenimento della responsabilità in capo agli stessi RCC continentali.

In conclusione, a carico degli Stati membri vengono formulate, tra l’altro, le seguenti raccomandazioni (p. 22): garantire ai capitani delle navi ed agli armatori che il loro coinvolgimento in operazione di salvataggio non comporterà nessun tipo di sanzione, laddove abbiano agito in conformità al diritto internazionale; viceversa, condurre efficaci ed immeditate indagini rispetto alle notizie di omissione di soccorso; in caso di richieste non provenienti dalla propria regione, trasferire il coordinamento all’RCC competente soltanto laddove quest’ultimo sia in grado di coordinare l’operazione nel rispetto del diritto internazionale e dei diritti umani, anche con riferimento allo sbarco in un luogo sicuro; un eventuale coordinamento con l’JRCC libico non libera gli Stati membri dai loro obblighi di tutelare la vita e garantire il non-refoulement, ed in nessun caso lo sbarco può avvenire in Libia o in altro luogo non sicuro.

3. Sempre nell’ambito della prima area di azione il documento affronta anche il diverso profilo dell’effettiva capacità degli Stati membri di garantire la sicurezza delle acque nel Mediterraneo centrale.

Il dato di partenza è rappresentato dall’elevato numero di operazioni di soccorso che si rendono necessarie lungo tale rotta; ciò in considerazione del fatto che le imbarcazioni di fortuna che trasportano i migranti devono considerarsi in distress sin dal momento della loro partenza dalle coste nordafricane, essendo sovraccariche, inadeguate a percorrere la traversata, prive di strumentazione e di personale competente (p. 23). Tuttavia, dopo la conclusione dell’operazione umanitaria Mare Nostrum nel 2014, si è assistito ad una contrazione dell’impegno degli Stati sul fronte delle risorse destinate ai soccorsi. Al contempo, l’attività di “supplenza” svolta delle organizzazioni non governative è stata contrastata e significativamente ridotta dagli stessi Governi.

Oggi pertanto le attività di soccorso risultano prevalentemente affidate o all’occasionale passaggio di mercantili oppure alla Guardia costiera libica, e non possono pertanto dirsi adeguatamente garantite. Ne consegue – queste le ulteriori raccomandazioni – che gli Stati sono chiamati ad incrementare le risorse destinate alle operazioni di soccorso, nonché a facilitare anziché ostacolare le operazioni svolte dalle ONG (p. 24-25).

4. La seconda area di azione riguarda la fase dello sbarco delle persone tratte in salvo presso un porto sicuro (place of safety), che in base alla Convenzione SAR (capitolo 1.3.2.) costituisce parte integrante di qualunque operazione di soccorso.

Secondo le linee guida dell’International Maritime Organization (IMO), può considerarsi sicuro un luogo dove, tra l’altro, la vita dei sopravvissuti non è più minacciata e le necessità umane fondamentali (quali cibo, riparo e cure mediche) possono essere soddisfatte. Inoltre, in base al principio del non-refoulement, costituisce una violazione dell’art. 3 Cedu ricondurre le persone in luoghi dove rischiano di subire torture o trattamenti inumani o degradanti.

Per tali ragioni, attualmente la Libia non può essere considerata un porto sicuro (p. 28): come a più riprese evidenziato da organismi delle Nazioni Unite, quali l’UNSMIL (United Nations Support Mission in Libya), l’Alto commissariato per i diritti umani e l’Alto commissariato per i rifugiati, nonché da diverse ONG, i migranti recuperati dalla Guardia costiera libica e ricondotti da dove sono partiti sono sistematicamente sottoposti a detenzioni arbitrarie, torture, estorsioni, lavori forzati, violenze sessuali, ed altri trattamenti inumani e degradanti; senza contare i rischi derivanti dai violenti conflitti in corso in diverse città libiche.

Sebbene a partire dal caso Hirsi non si siano più registrati respingimenti verso la Libia attraverso imbarcazioni non libiche, tuttavia al medesimo illegittimo risultato si è pervenuti per effetto degli aiuti logistici ed economici forniti da alcuni paesi del Consiglio d’Europa alla Guardia Costiera libica. Allo stesso risultato, inoltre, possono condurre le istruzioni fornite ai comandanti delle navi private che effettuano i salvataggi, i quali in caso di disobbedienza rischiano di subire indagini e sanzioni anche penali.

A tale riguardo, la Commissaria sottolinea che, sebbene il coordinamento delle operazioni spetti agli RCC, nondimeno i capitani delle navi hanno un ruolo cruciale durante le fasi decisionali che circondano l’intera operazione di salvataggio (p. 29): sono loro, infatti, ad avere una visione d’insieme della situazione a bordo, incluse le condizioni delle persone soccorse, nonché dei fattori esterni, quali in particolare le condizioni metereologiche e la capacità dell’imbarcazione di portare a termine l’operazione in sicurezza. Essi godono pertanto di un margine di discrezionalità nel prendere qualunque decisione che, secondo il loro apprezzamento professionale, risulta necessaria alla tutela della vita umana. Lo stesse linee guida dell’IMO prescrivono al comandante di sorvegliare affinché le persone non vengano sbarcate in luoghi dove la loro incolumità possa essere nuovamente minacciata.

Per queste ragioni – raccomanda la Commissaria (p. 29-30) – gli Stati non solo devono istruire i comandanti in maniera tale da favorire il raggiungimento di un porto sicuro, senza esporre le persone trasportate ad ulteriori rischi; ma devono altresì rispettare la loro eventuale decisione di non condurre i migranti in Libia o in ogni altro luogo insicuro.

5. Il successivo passaggio del documento risulta di particolare interesse alla luce di alcuni noti recenti episodi, come quello della nave Diciotti (peraltro non espressamente menzionato), e quello più recente della nave Sea Watch 3 (invece citato), che a gennaio 2019 rimase bloccata per numerosi giorni al largo di Siracusa. Osserva la Commissaria che l’individuazione del porto sicuro e lo sbarco dei migranti devono avvenire entro un tempo ragionevole, evitando ritardi che possono avere conseguenze negative per la salute delle persone soccorse, e che sono eventualmente suscettibili di tradursi in vere e proprie privazioni de facto della libertà personale, in violazione dell’art. 5 Cedu (p. 31). Senza contare che, come già accennato, la prospettiva di ritardi nello sbarco potrebbe disincentivare le operazioni di salvataggio occasionalmente effettuate dai mercantili privati, in ragione delle prevedibili perdite economiche ad essi associate.

Viene infine precisato che – in base agli emendamenti della Convenzione SAR introdotti nel 2004 – la responsabilità di individuare un porto sicuro grava di regola sullo Stato responsabile della regione SRR nella quale l’operazione è stata effettuata. Peraltro, e al di là della circostanza che tali previsioni non sono state accettate da Malta, tale responsabilità non comporta che il luogo sicuro debba necessariamente essere individuato sul territorio dello Stato che ha coordinato l’operazione. Tale Stato potrà infatti individuare, collaborando con altri Paesi, il luogo di sbarco più adatto; fermo restando che laddove non si riesca a trovare una rapida soluzione dovrà in effetti accettare che avvenga sul proprio territorio.

In futuro, per garantire un sistema rapido ed efficiente di sbarco delle persone soccorse è indispensabile che gli Stati si dotino di appositi piani, anche attraverso accordi internazionali che garantiscano la condivisione delle responsabilità, secondo quanto richiesto dalle stesse linee guida dell’IMO. La soluzione dei casi non può essere affidata ad iniziative ad hoc, che subiscono i lunghi tempi della negoziazione politica. Il documento mette inoltre nero su bianco un problema particolarmente spinoso, vale a dire la circostanza che sullo Stato che mette a disposizione il place of safety gravino successivamente ulteriori responsabilità sul piano dell’identificazione delle persone, della prima accoglienza e delle domande di asilo, auspicando a tale proposito che si possa dare seguito a quanto proposto dall’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa in punto di necessaria separazione della responsabilità per il soccorso da quella successiva per la raccolta e la gestione delle richieste di asilo (p. 33). Seguono ulteriori indicazioni sul rispetto dei diritti fondamentali successivamente alle operazioni di sbarco, ad esempio nell’ottica di ridurre al minimo la privazione della libertà personale (p. 35).

6. La terza area di azione è specificamente dedicata alla cooperazione tra Stati e ONG. Il documento osserva come, in ragione della già ricordata riduzione delle attività pubbliche di soccorso, le organizzazioni internazionali abbiano fornito un inestimabile ausilio agli Stati nel compito di proteggere la vita in mare, concretizzatosi nel 2017 nella conduzione del 40% dei salvataggi portati a termine lungo il Mediterraneo centrale. Successivamente, tuttavia, una serie di misure adottate da Governi e organi giudiziari hanno costretto le stesse ONG ad abbandonare quasi interamente le proprie attività, creando così un vuoto di tutela che è oggi urgente colmare.

A tale proposito vengono anzitutto riportate le conclusioni formulate da un gruppo di Special Rapporteurs in una comunicazione all’Italia del 15 maggio 2019, secondo cui le operazioni finalizzate a salvare vite umane non possono integrare violazioni del diritto nazionale in materia di immigrazione, in quanto il diritto alla vita deve comunque ritenersi prevalente rispetto alla protezione delle frontiere, a prescindere da quanto stabiliscono le fonti europee, gli accordi bilaterali e ogni altra decisione politica o amministrativa. Si tratta - per inciso - delle stesse indicazioni di cui abbiamo sottolineato la rilevanza in sede di primo commento del decreto sicurezza-bis, con riferimento ai divieti di ingresso ex art. 11, co. 1-ter T.U. imm. 

Muovendo da tali premesse, risulta chiaro che il capitano di un’imbarcazione – che in linea di principio gode di libertà di movimento nelle acque internazionali e del diritto di passaggio inoffensivo in quelle nazionali – non può in alcun modo essere sanzionato per il solo fatto di avere adempiuto al dovere di raggiungere nel più breve tempo possibile le persone in pericolo, a prescindere dalla nazionalità e dallo status di queste ultime ai sensi delle leggi sull’immigrazione.

Né può essere in alcun modo equiparata allo smuggling la condotta dell’equipaggio che, dopo avere effettuato il salvataggio, richiede ad uno Stato l’assegnazione di un porto sicuro e l’autorizzazione allo sbarco. Sebbene le nozioni di smuggling possano variare da un ordinamento all'altro, occorre in ogni caso evitare che l’implementazione di regole e strategie anti-traffico di migranti si traducano nella criminalizzazione dell’assistenza umanitaria. Al contrario, coloro che a quest'ultima finalità ispirano le proprie condotte devono essere considerati alla stregua di human rights defenders, categoria che tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa si sono impegnati a tutelare.

Sono inoltre particolarmente preoccupanti le campagne denigratorie nei confronti delle ONG, accompagnate dalle indagini della magistratura per favoreggiamento dell'immigrazione irregolare: al di là della circostanza che finora non vi sono state condanne, anche solo l’avvio di un procedimento penale e delle indagini che ne conseguono possono determinare l’interruzione dei salvataggi per un lungo lasso di tempo, quando non in via permanente.

Parimenti censurabili sono le decisioni politiche di “chiusura dei porti”, che contrastano con l’idea di una responsabilità condivisa nell’assicurare che la vita e la dignità umana siano adeguatamente tutelate; nonché le decisioni inibitorie adottate da alcuni Stati di bandiera di navi impegnate nei soccorsi, concretizzatesi nel ritiro della bandiera o nell’introduzione di requisiti più stringenti per la navigazione (come nel caso, espressamente ricordato, del Governo olandese rispetto alla nave Sea Watch 3).

Questa parte del documento si conclude con una dettagliata serie di raccomandazioni (p. 40) finalizzate a garantire una cooperazione costruttiva tra Stati e ONG, a cominciare dalla cessazione delle campagne stigmatizzanti e delle procedure finalizzate all’imposizione di sanzioni amministrative o penali.

7. La quarta area di azione è dedicata alla cooperazione con gli Stati terzi, e racchiude una serie di linee guida volte a garantire che la fornitura ad essi di strumenti, personale, informazioni e sostegno economico da parte degli Stati membri del Consiglio d’Europa non si traduca, direttamente o indirettamente, nella violazione di diritti umani, anche in considerazione delle lacune normative ravvisabili, in punto di garanzie individuali, presso alcuni ordinamenti del sud del Mediterraneo.

Rinviando al documento per le linee guida generali, pare utile riportare le valutazioni specificamente formulate con riferimento alla cooperazione con la Libia. Fin dal 2017 – ricorda la Commissaria – alcuni Stati membri del Consiglio d’Europa e la stessa Unione europea hanno effettuato cospicui investimenti in termini di risorse economiche, logistiche e umane per incrementare la capacità della Guardia costiera libica di salvare e/o intercettare i migranti che tentano la traversata. Ciò ha comportato che un numero sempre maggiore di persone fosse ricondotto in Libia, in frontale violazione dell’obbligo di garantire lo sbarco presso un place of safety. Nonostante le raccomandazioni da parte della stessa Commissaria e di una serie di ulteriori istituzioni internazionali (p. 43), gli Stati membri non sono stati ad oggi in grado di dimostrare di non avere contribuito alle gravissime violazioni dei diritti umani quotidianamente perpetrate in Libia.

Il documento si conclude sul punto con la raccomandazione di sospendere le attività di cooperazione con la Libia suscettibili di tradursi in ulteriori violazioni dei diritti umani; e di favorire, invece, le attività dell’Alto commissariato per i rifugiati, creando corridoi umanitari sicuri per consentire a migranti e richiedenti asilo di fuggire dalle zone dei conflitti.

8. La quinta ed ultima area d’azione riguarda la questione dell’assenza di vie legali di accesso al continente europeo, ed individua in essa la causa ultima delle rotte irregolari e pericolose attraverso il mare, nonché un innegabile fattore di incremento del fenomeno dello smuggling. Ripensare l’attuale modello, ad esempio favorendo i ricongiungimenti familiari, introducendo visti umanitari e permessi temporanei di lavoro e di studio, rappresenta dunque una priorità strettamente connessa alla tutela dei diritti umani nel Mediterraneo e in Europa.