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1. Con la decisione in commento, il Tribunale civile di Milano ha respinto un ricorso promosso ai sensi dell’art. 700 c.p.c., mediante il quale il ricorrente chiedeva l’adozione di un provvedimento cautelare d’urgenza di disapplicazione dell’ordinanza di revoca della patente di guida, adottata dal prefetto ai sensi dell’art. 120 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (codice della strada, di seguito c.d.s.) in ragione della sopravvenuta perdita dei “requisiti morali” in seguito ad una condanna per il reato di detenzione a fini di spaccio di sostanze stupefacenti di cui all’art. 73 d.p.r. 9 ottobre 1990, n. 309. In particolare, il giudice civile, nel respingere il ricorso, ha ritenuto insussistenti tanto il fumus boni iuris (illegittimità dell’ordinanza prefettizia di revoca) quanto il periculum in mora (pregiudizio per il diritto di circolazione), posti dal ricorrente a fondamento della propria richiesta.

2. Brevemente, i fatti.

Nel febbraio 2015, il Tribunale di Pavia aveva pronunciato, nei confronti del ricorrente, una sentenza di applicazione pena su richiesta delle parti ex art. 444 c.p.p. per il reato di cui all’art. 73, commi 1-bis e 4, d.p.r. n. 309/1990, per avere lo stesso detenuto, a fini di spaccio, sostanza stupefacente del tipo marijuana, infliggendo la pena di un anno e mezzo di reclusione e concedendo – ex art. 163 c.p. – la sospensione condizionale della pena. Il “patteggiamento”, non impugnato dalle parti, diveniva irrevocabile nel successivo mese di marzo. 

Nel gennaio 2017, l’odierno ricorrente riceveva la notifica di un provvedimento del prefetto di Milano, con il quale veniva disposta la revoca della patente di guida in ragione della perdita dei “requisiti morali” richiesti dall’art. 120 c.d.s. per il conseguimento e per il mantenimento della stessa: in effetti, ai sensi del primo comma del citato articolo – così come integrato dalla l. 15 luglio 2009, n. 94, c.d. “Pacchetto sicurezza” – è precluso il conseguimento della patente, tra l’altro, alle “persone condannate per i reati di cui agli articoli 73 e 74 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi, nonché i soggetti destinatari dei divieti di cui agli articoli 75, comma 1, lettera a), e 75-bis, comma 1, lettera f), del medesimo testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990 per tutta la durata dei predetti divieti”; il secondo comma, poi, prevede che, nel caso in cui la perdita dei requisiti morali sia successiva al conseguimento della patente, il Prefetto ne disponga automaticamente la revoca.

Il ricorrente – il quale sostiene di aver intrapreso, dopo la condanna del 2015, un positivo percorso di reinserimento sociale, in particolare mediante lo svolgimento di una regolare attività lavorativa presso un ufficio postale – temeva che tale provvedimento, precludendogli l’utilizzo di autoveicoli o motocicli, potesse irrimediabilmente pregiudicare il suo impiego, dal momento che l’adempimento delle sue mansioni prevede continui spostamenti su ciclomotore.

3. Egli si rivolgeva, dunque, al giudice civile di Milano al fine di ottenere un provvedimento cautelare di urgenza ai sensi dell’art. 700 c.p.c. che, di fatto, disapplicasse la revoca della patente disposta dal Prefetto.

Quanto al fumus boni iuris, il ricorrente adduceva l’illegittimità del provvedimento prefettizio sotto diversi profili: innanzitutto, dopo aver evidenziato la natura “sostanzialmente penale” – ai sensi dell’art. 7 Cedu e della rilevante e consolidata giurisprudenza della Corte di Strasburgo – della revoca della patente ex art. 120 c.d.s., sosteneva l’irragionevolezza della norma de qua con particolare riferimento al disposto dell’art. 85 d.p.r. n. 309/1990, che prevede la possibilità per il giudice penale di applicare, in caso di condanna per uno dei reati previsti dal t.u. stupefacenti, la pena accessoria del ritiro della patente fino a tre anni. In effetti, è appena il caso di ricordare che mentre il “ritiro” della patente ha carattere temporaneo e comporta la restituzione del titolo di circolazione una volta che siano state adempiute determinate prescrizioni (cfr. art. 216 c.d.s.) ovvero sia trascorso un determinato periodo di tempo (cfr. art. 85 d.p.r. n. 309/1990), la “revoca” della patente comporta, invece, la definitiva perdita del titolo di circolazione, obbligando dunque il soggetto – una volta che sia trascorso un certo periodo di tempo ovvero che siano stati riottenuti i requisiti di idoneità richiesti – a conseguire una nuova patente di guida (cfr. art. 219 c.d.s.).

Inoltre, l’illegittimità del provvedimento veniva dedotta dall’automatismo applicativo della revoca, che prescinde da una sia pur minima valutazione delle circostanze del caso concreto; nonché dalla notevole distanza temporale del provvedimento prefettizio rispetto alla sentenza di “patteggiamento”, non rispondendo più la suddetta revoca ad alcuna finalità punitiva, preventiva o tanto meno rieducativa.

Con riferimento al periculum in mora, il ricorrente sosteneva che l’illegittimo provvedimento del Prefetto comportasse un immediato ed irreparabile pregiudizio per il diritto di circolazione tutelato dall’art. 16 Cost.

4. Un non trascurabile riscontro alle ragioni avanzate dal ricorrente è offerto da una recente ordinanza del Tribunale civile di Genova con cui è stata sollevata una questione di legittimità costituzionale dell’art. 120 c.d.s. in relazione agli artt. 3, 11, 16, 25, 111 e 117 Cost.[1].

Il caso sottoposto all’attenzione dei giudici genovesi riguardava una giovane donna, condannata nel 2009 ai sensi dell’art. 73, comma 5, d.p.r. n. 309/1990, per alcuni reati commessi tra il settembre e il novembre 2007, quando la stessa versava in condizioni di tossicodipendenza e di grave disagio familiare. Nel 2013, la sentenza di condanna diveniva irrevocabile.

Nel giugno 2015 veniva notificato alla giovane donna il provvedimento prefettizio di revoca della patente in ragione della perdita dei “requisiti morali” ex art. 120 c.d.s.

Allegando di aver ormai superato la sua condizione di tossicodipendente e di avere necessità di utilizzare l’autovettura per adempiere al meglio i propri doveri genitoriali verso le tre figlie minorenni, la donna si rivolgeva al Tribunale di Genova per ottenere la disapplicazione del provvedimento di revoca della patente di guida, con l’ulteriore richiesta di sollevare, se necessario, avanti la Corte costituzionale una questione di legittimità dell’art. 120 c.d.s. in relazione agli artt. 3, 16, 25 e 117 Cost.

Il Tribunale di Genova accoglieva il ricorso ex art. 700 c.p.c., ritenendo inapplicabile la revoca della patente ai casi di reati commessi prima dell’entrata in vigore della modifica dell’art. 120 c.d.s. apportata dal c.d. “Pacchetto sicurezza” del 2009, sulla base dell’argomento per cui, trattandosi di sanzione sostanzialmente penale, anch’essa deve rispettare le garanzie e i limiti della matière pénale, e in particolare il divieto di applicazione retroattiva di norma penale in malam partem.

In sede di reclamo contro il provvedimento cautelare, promosso dall’Avvocatura dello Stato, il Tribunale in composizione collegiale ha ritenuto non manifestamente infondata la questione di costituzionalità proposta dalla ricorrente e, con ordinanza del 16 giugno 2016, ha rimesso il caso alla Corte costituzionale, motivando nei seguenti termini.

Sotto un primo profilo i giudici rimettenti argomentano che la revoca della patente ex art. 120 c.d.s. costituisce una sanzione sostanzialmente penale alla luce dell’art. 7 Cedu e della giurisprudenza di Strasburgo che, già dagli anni Settanta, ha formulato sicuri criteri in base ai quali stabilire i confini della “materia penale” (c.d. criteri Engel). Fatta questa premessa, i giudici a quibus ritengono che i primi due commi dell’art. 120 c.d.s. non possano essere applicati retroattivamente ai reati commessi prima dell’entrata in vigore della l. n. 94/2009.

Sotto un altro profilo – ancor più rilevante per il caso qui commentato – il Tribunale di Genova ha reputato irragionevole la previsione di una revoca della patente disposta in via amministrativa ed automatica per tutti i casi di condanna per i reati di cui agli artt. 73 e 74, laddove l’art. 85 d.p.r. n. 309/1990 prevede, invece, che sia il giudice penale a valutare se applicare o meno la più tenue pena accessoria del ritiro della patente, per un massimo di tre anni: per tale ragione, è chiesto ai giudici costituzionali di dichiarare anche l’illegittimità costituzionale dell’art. 120 c.d.s., nella parte in cui è prevista la revoca della patente, ad opera del Prefetto, in ogni caso di condanna per i reati in materia di stupefacenti.

5. Prima di procedere all’analisi delle questioni sostanziali sottese alla decisione in commento, appare opportuno, per ragioni di chiarezza, spendere qualche parola sul tema della giurisdizione e della competenza, nel caso in cui si contesti – come nel caso di specie – la legittimità della revoca prefettizia della patente di guida ex art. 120 c.d.s.

Sul tema sono intervenute – anche recentemente – le Sezioni Unite della Corte di Cassazione[2], affermando chiaramente che competente a conoscere della legittimità del provvedimento di revoca di cui all’art. 120 c.d.s. sia soltanto il giudice ordinario (e, in particolare, il giudice civile), e non già il giudice amministrativo.

In particolare, quanto alla giurisdizione, i giudici di legittimità hanno stabilito che, trattandosi di provvedimento vincolato, “la domanda rivolta a denunciare l’illegittimità del provvedimento di revoca della patente di guida, reso dal prefetto […], si ricollega ad un diritto soggettivo, e di conseguenza, in difetto di deroghe ai comuni canoni sul riparto della giurisdizione, spetta alla cognizione del Giudice ordinario (al quale compete, nell'eventualità del fondamento della denuncia, di tutelare il diritto stesso disapplicando l'atto lesivo)”[3]. 

Con riferimento alla competenza, poi, la Corte di Cassazione ha precisato che l’opposizione al provvedimento prefettizio in esame, “non rientrando nella competenza per materia del giudice di pace, è devoluto alla competenza ordinaria del tribunale, ai sensi dell’art. 9 del codice di procedura civile”[4].

6. Tornando al caso concreto cui si riferisce la decisione in commento, il Tribunale civile di Milano ha respinto il ricorso d’urgenza ex art. 700 c.p.c., reputando infondata la domanda del ricorrente.

In particolare, il giudice non ha condiviso la tesi proposta dal ricorrente, secondo cui la revoca prefettizia della patente sarebbe, per la sua gravità ed afflittività, una sanzione sostanzialmente penale: al contrario, si legge nell’ordinanza che “non appare contestabile la natura amministrativa della revoca della patente prevista dalla disposizione di cui all’art. 120 Codice della strada, revoca che consegue ad un provvedimento riservato all’autorità amministrativa e che il legislatore ha collegato al verificarsi di alcune fattispecie tipizzate connotate da un disvalore strettamente connesso alla possibilità di guidare più che alla gravità del comportamento in concreto posto in essere, prevedendo un giudizio a tutt’oggi caratterizzato da un vero e proprio automatismo”.

Secondo il giudice, la revoca ex art. 120 c.d.s. non può essere qualificata come sanzione penale, in quanto si tratta di “una disposizione che, prima ancora che imporre una sanzione, regolamenta un aspetto strettamente amministrativo inerente alle qualità personali necessarie per ottenere o conservare la patente di guida”. Le condotte che fanno venir meno i “requisiti morali” necessari per la conservazione del titolo di circolazione stradale, dunque, “non sono richiamate per gravità della pena, ma per tipologia di fattispecie, evidenziandosi così una indicazione di valore da parte del legislatore avuto riguardo a determinate categorie di violazioni che si assumono particolarmente incisive sotto il profilo della sicurezza stradale piuttosto che all’entità della pena, sintomo della gravità del reato”.

Tanto premesso, con riguardo alla tutela in caso di revoca della patente ex art. 120 c.d.s., il giudice ha osservato che “la forma di tutela prevista dal legislatore consiste nella valutazione – da parte dell’autorità giudiziaria ordinaria – della corretta applicazione del provvedimento di revoca da parte del Prefetto, che si considera legittimamente emesso in presenza di uno dei presupposti indicati dalla norma”. Per quanto riguarda il caso di specie, “risulta pacifica la sentenza di condanna per il reato di cui all’art. 73 DPR 309/90, che costituisce elemento ostativo al mantenimento del titolo della patente di guida e in presenza della quale è legittima la revoca della patente di guida da parte dell’amministrazione”.

Pertanto, “in difetto dei requisiti necessari prescritti ex art. 120 Cds, il ricorrente non ha, allo stato, diritto al mantenimento della patente di guida. Tale ostacolo potrà essere superato – nei tempi e nei modi previsti dalla legge – attraverso un eventuale provvedimento di riabilitazione”.

Per questi motivi il Tribunale ha ritenuto non sussistente il fumus boni iuris e, senza procedere al vaglio del requisito del periculum in mora, ha rigettato il ricorso.

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7. Gli argomenti portati dal Tribunale civile di Milano a sostegno della propria decisione di rigetto non appaiono convincenti.

Innanzitutto – pur non rappresentando una questione dirimente per il caso qui esaminato – merita una breve riflessione l’affermazione del giudice milanese secondo cui non sarebbe contestabile la natura amministrativa della revoca della patente ex art. 120 c.d.s. in quanto, da un lato, riservata alla autorità amministrativa e, dall’altro, priva di qualsivoglia connotazione punitiva o, comunque, sanzionatoria.

In realtà, sotto la decisiva spinta della Corte di Strasburgo, il concetto di “materia penale” ha da tempo mutato pelle, per dare maggiore rilievo agli aspetti sostanziali di disciplina, rispetto al semplice dato delle qualificazioni formali offerte dagli ordinamenti dei singoli Stati[5].

A tal fine sono stati definiti dalla Corte europea alcuni parametri – i noti “criteri Engel”, ormai consolidati nella giurisprudenza di Strasburgo – che consentono di delineare i confini della materia penale: in particolare, accanto alla qualificazione formale della sanzione fornita dall’ordinamento nazionale, il vaglio si deve estendere anche alla natura sostanziale dell’illecito e al grado di severità della sanzione, tenuto conto della sua natura, durata o modalità di esecuzione[6].

Le conseguenze di una tale valutazione autonoma della “materia penale” sono – come è ben evidente – di non poco momento: in effetti, una volta riconosciuta la natura penale di un dato precetto o di una data sanzione, tale disciplina viene attratta nell’orbita del diritto penale, dovendo sottostare ai principi e alle garanzie che lo caratterizzano[7].

Per quanto qui di interesse, nella decisione Welch c. Regno Unito, la Corte europea ha dato rilievo al dato della pertinenzialità della sanzione rispetto ad un fatto di reato, affermando che “[t]he wording of Article 7 para. 1 (art. 7-1), second sentence, indicates that the starting-point in any assessment of the existence of a penalty is whether the measure in question is imposed following conviction for a ‘criminal offence’”; e che “[o]ther factors that may be taken into account as relevant in this connection are the nature and purpose of the measure in question; its characterisation under national law; the procedures involved in the making and implementation of the measure; and its severity”[8].

Ebbene, nel caso in commento, la revoca della patente ex art. 120 c.d.s. accede senz’altro al reato di “produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope” di cui all’art. 73 d.p.r. n. 309/1990, dovendo l’autorità prefettizia adottarla in ogni caso in cui un soggetto sia stato condannato per tale reato: non pare dubbia, dunque, la natura penale della suddetta revoca.

Peraltro, a conferma di tale assunto soccorrono due argomenti di diritto interno. In primo luogo, lo stesso art. 120 c.d.s. fa “salvi gli effetti dei provvedimenti riabilitativi”: l’inequivoco riferimento all’istituto della riabilitazione ex art. 178 c.p., quale strumento idoneo a conservare i “requisiti morali” necessari per conseguire ovvero per mantenere il titolo di circolazione stradale, suggerisce che, anche nell’ottica del legislatore del 2009, la revoca de qua ha una natura intrinsecamente sanzionatoria ed afflittiva, e non già preventiva; non si capirebbe, altrimenti, il motivo per cui le sorti di una misura preventiva – rispetto alla circolazione stradale – debbano dipendere da un provvedimento riabilitativo che ha l’effetto di estinguere “le pene accessorie ed ogni altro effetto penale della condanna” e che, quindi, esprime una valutazione di inopportunità circa la meritevolezza ed il bisogno di continuare a punire un soggetto, in presenza di particolari circostanze stabilite dalla legge.

In secondo luogo, può essere utilmente speso anche un argomento di carattere sistematico: se, infatti, l’art. 85 d.p.r. n. 309/1990 prevede, quale pena accessoria rispetto al reato di cui all’art. 73, la meno grave sanzione del ritiro (discrezionale) della patente, a fortiori la più grave sanzione della revoca avrà anch’essa natura penale.

8. Soprattutto, però, desta perplessità la mancata valutazione del profilo di irragionevolezza dell’art. 120 c.d.s., a maggior ragione mentre è pendente questione di legittimità costituzionale proprio in relazione a questo specifico punto.

In particolare, appare irragionevole la previsione di una revoca del titolo di circolazione stradale, disposta in maniera automatica dall’autorità amministrativa, quale necessaria conseguenza della condanna per i reati di cui agli artt. 73 e 74 d.p.r. n. 309/1990, laddove il medesimo d.p.r. prevede, all’art. 85, che sia il giudice penale a valutare se applicare, o meno, la pena accessoria del ritiro della patente. Tale pena accessoria, peraltro, oltre ad essere meno grave e a carattere discrezionale, richiede una puntuale motivazione del giudice che decide di applicarla[9], il quale – facendo ricorso ai criteri stabiliti dall’art. 133 c.p. – dovrà ritenerla particolarmente adeguata in tutti i casi in cui sia prevedibile una “specifica efficacia disincentivante”[10].

Né si può seriamente sostenere che l’art. 120 c.d.s. sia stato introdotto per il diverso fine di tutelare la circolazione stradale rispetto alle condotte di soggetti che, condannati per reati in materia di droga, potrebbero risultare pericolosi alla guida di autoveicoli: in effetti, per un verso non tutti i soggetti condannati ai sensi degli artt. 73 e 74 d.p.r. n. 309/1990 sono anche tossicodipendenti (e dunque pericolosi per la circolazione stradale); e, per altro verso, la frequente tardività dei provvedimenti prefettizi rispetto alla condanna penale vanifica, di fatto, qualsivoglia finalità preventiva.

Pertanto, appare irragionevole che, nel caso in cui il giudice penale abbia deciso di non applicare la pena accessoria ex art. 85 d.p.r. n. 309/1990, la revoca della patente di cui all’art. 120 c.d.s. intervenga comunque[11]; così come risulta irragionevole la sovrapposizione di sanzioni che si verifica quando il giudice penale abbia già applicato la pena accessoria del ritiro della patente.

9. Per i motivi appena esposti, la decisione in commento desta più d’una perplessità: in considerazione dei seri dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 120 c.d.s. – del resto già rilevati nella citata ordinanza di remissione alla Corte costituzionale – il giudice avrebbe forse potuto seguire una diversa strada, idonea a scongiurare ogni pregiudizio per i diritti del ricorrente.

In particolare, avrebbe potuto più prudentemente accogliere il ricorso d’urgenza, disponendo in via provvisoria la disapplicazione del provvedimento prefettizio di revoca della patente; e, una volta instaurato il giudizio di cognizione, sollevare una nuova questione di legittimità costituzionale per irragionevolezza dell’art. 120 c.d.s. rispetto al disposto dell’art. 85 d.p.r. n. 309/1990, sospendendo così il procedimento in attesa della decisione della Consulta.

Tale scelta, peraltro, sarebbe in linea con quanto affermato dalla Corte di cassazione in tema di sospensione del processo durante la pendenza di una questione di costituzionalità sollevata da altro giudice: in un caso relativo al regolamento necessario di competenza ex art. 42 c.p.c., i giudici di legittimità hanno escluso che il giudice possa semplicemente sospendere il giudizio in relazione alla pendenza di una questione di costituzionalità sollevata in altro processo, dovendo egli, in tal caso, investire a sua volta la Corte costituzionale e successivamente procedere alla sospensione del giudizio[12].

Ora, per conoscere le sorti dell’art. 120 c.d.s. non resta che attendere la decisione della Corte costituzionale del prossimo ottobre.

[1] Tribunale di Genova, ord. 16 giugno 2016, n. 210. Si segnala che l’udienza per la discussione della questione di costituzionalità dell’art. 120 c.d.s. è stata fissata il 10 ottobre 2017, giudice relatore M. R. Morelli.

[2] Corte Cass., sez. un. civ., 19 gennaio 2006 (dep. 6 febbraio 2006), n. 2446; Corte Cass., sez. un. civ., 22 giugno 2010 (dep. 4 novembre 2010), n. 22491; Corte Cass., sez. un. civ., 12 novembre 2013 (dep. 14 maggio 2014), n. 10406.

[3] Corte Cass., sez. un. civ., 19 gennaio 2006, n. 2446, cit.

[4] Corte Cass., sez. un. civ., 22 giugno 2010, n. 22491, cit.; Corte Cass., sez. un. civ., 12 novembre 2013, n. 10406, cit.

[5] V. Manes-E. Nicosia, 7. Nulla poena sine lege, in S. Bartole-P. De Sena-V. Zagrebelsky (a cura di), Commentario breve alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, Padova, 2012, p. 259 ss.; S. Buzzelli-R. Casiraghi-F. Cassibba-P. Concolino-L. Pressacco, Art. 6, in G. Ubertis-F. Viganò (a cura di), Corte di Strasburgo e giustizia penale, Torino, 2016, p. 132 ss.

[6] Cfr. Corte edu, Grande Camera, 8 giugno 1976, Engel e altri c. Paesi Bassi, § 81 ss.

[7] Per un’analisi in merito alle influenze della Cedu sul diritto penale sostanziale italiano, v. F. Viganò, Diritto penale e Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in Riv. it. dir. proc. pen., 2007, p. 42 ss.

[8] Corte edu, 9 febbraio 1995, Welch c. Regno Unito, § 28. Proprio sulla base del criterio di pertinenzialità, i giudici di Strasburgo hanno riconosciuto, in una successiva sentenza, la natura penale della sanzione della decurtazione di punti alla patente di guida a seguito della condanna per un reato in materia di circolazione stradale: v. Corte edu, 23 settembre 1998, Malige c. Francia.

[9] Corte di cassazione, sez. III, 18 dicembre 2008 (dep. 17 aprile 2009), n. 16285, De Lisi; di recente, v. anche Corte di Cassazione, sez. III, 19 maggio 2017 (dep. 14 luglio 2017), n. 34542.

[10] F. C. Palazzo, Consumo e traffico degli stupefacenti, II ed., Padova, 1994, p. 210; in giurisprudenza: Corte di Cassazione, sez. VI, 21 dicembre 1989 (dep., 19 aprile 1990), n. 5654, Giolli.

[11] Il carattere automatico della revoca della patente ex art. 120 c.d.s. era stato invero già sottoposto al vaglio della Corte Costituzionale da parte del T.A.R. dell’Umbria. Nell’ordinanza di rimessione, il Tribunale amministrativo umbro chiedeva alla Corte una pronuncia additiva a mezzo della quale superare l’irragionevole automatismo applicativo di cui all’art. 120 c.d.s. Con ordinanza n. 169 del 2013, la Corte Costituzionale dichiarava manifestamente inammissibile il ricorso. La questione, tuttavia, non può dirsi definitivamente risolta, dal momento che, nella citata ordinanza, i giudici costituzionali lamentavano il carattere “assolutamente indeterminato” del petitum ed evidenziavano un difetto di rilevanza della questione per il giudizio a quo: in altri termini, il merito della questione non è stato affrontato dalla Corte Costituzionale.

[12] Corte di cassazione, sez. VI civ., 26 giugno 2013, ord. n. 16198; v. anche Corte di cassazione, sez. II civ., 24 novembre 2006, ord. n. 24946.