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1. Il 6 dicembre 2017 il Comitato ONU contro la Tortura ha pubblicato le sue Osservazioni conclusive dopo avere valutato il quinto ed il sesto rapporto periodico dell'Italia (CAT/C/ITA/5-6) nell’ambito dei meeting tenutisi il 14 e 15 novembre 2017 a Ginevra (CAT/C/SR.1582 e 1585). Le Osservazioni sono contenute in un documento nel quale il Comitato da un lato ha brevemente indicato i progressi compiuti dal nostro Paese nell’ambito della protezione dei diritti fondamentali garantiti dalla CAT; dall’altro lato, ha illustrato più dettagliatamente gli aspetti critici e ha fornito al riguardo puntuali raccomandazioni. Tra i rilievi mossi all’Italia figurano l’insoddisfazione per la legge che ha introdotto il delitto di tortura, le criticità rispetto a molteplici aspetti della politica migratoria, nonché le anomalie che circondano l’esercizio della forza pubblica e la repressione dei relativi abusi.

2. Cominciando dagli aspetti positivi, il Comitato ha apprezzato, in primo luogo, la ratifica o l’adesione da parte dell’Italia a strumenti di diritto internazionale, quali il Protocollo opzionale alla Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti; la Convenzione internazionale per la protezione dalle sparizioni forzate; la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla protezione dei bambini dallo sfruttamento e dagli abusi sessuali e la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità.

Il Comitato ha inoltre valutato positivamente due misure legislative adottate dal nostro Paese nell’ambito dei settori rilevanti per la Convenzione: l'adozione della legge n. 119/2013 in materia di contrasto alla violenza di genere; l'adozione della legge n. 10/2014, che ha istituito il Garante nazionale per i diritti delle persone detenute o private della libertà personale, il quale svolge anche la funzione di meccanismo di prevenzione nazionale della tortura (MPN) ai sensi del Protocollo Opzionale alla Convenzione unitamente ai meccanismi preventivi già operanti a livello regionale e cittadino (Garanti territoriali).

Il Comitato ha altresì elogiato alcune iniziative messe in campo dall’Italia che  modificano politiche e procedure nazionali al fine di offrire maggiore protezione dei diritti umani e una più efficace applicazione della Convenzione contro la Tortura, in particolare: l'adozione del piano d'azione nazionale contro la tratta e lo sfruttamento di esseri umani; l'adozione del piano nazionale per combattere la violenza contro le donne e l'istituzione della Direzione generale della formazione presso il dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria.

Infine, il Comitato ha apprezzato gli sforzi compiuti per rispondere al grande flusso di richiedenti asilo, persone bisognose di protezione internazionale e migranti irregolari che sono arrivati nel territorio nazionale.

3. Il Comitato si è quindi occupato dei principali nodi problematici emersi nell’analisi della situazione del nostro Paese, fornendo altrettante raccomandazioni per superare le criticità evidenziate.

Con riferimento alla criminalizzazione della tortura nel nostro ordinamento, preso atto dell'adozione della legge n. 110 del 14 luglio 2017, il Comitato ha ritenuto la definizione contenuta nel nuovo articolo 613 bis del codice penale inadeguata sotto tre profili.

In primo luogo, la fattispecie si discosta dalla Convenzione contro la tortura poiché è priva di ogni riferimento allo scopo della condotta (la CAT prevede infatti che la tortura sia volta a ottenere informazioni o una confessione, a punire la vittima, a intimidirla o a coartare la sua volontà o quella di una terza persona, o si fondi su qualsiasi motivo basato sulla discriminazione di qualsiasi genere). In secondo luogo, la fattispecie base non richiede che l’autore della tortura, chi lo ha istigato, chi ha prestato consenso o acquiescenza, sia un pubblico ufficiale o altra persona che agisce in veste ufficiale. Allo stesso tempo, in terzo luogo, il Comitato ha ritenuto che la fattispecie penale appena introdotta abbia una portata significativamente più limitata di quella contenuta all’art. 1 CAT, nella misura in cui racchiude elementi costituivi del delitto ulteriori rispetto a quelli previsti dalla Convenzione.

Per tali ragioni il Comitato ha raccomandato: “The State party should bring the content of article 613 bis of the Criminal Code into line with article 1 of the Convention by eliminating all superfluous elements and identifying the perpetrator and the motivating factors or reasons for the use of torture (§10-11).

Il Comitato ha inoltre manifestato preoccupazione per il regime di prescrizione applicabile alla tortura e ha espressamente raccomandato al nostro Paese di garantire che il delitto in questione non sia soggetto ad alcuna prescrizione, onde evitare qualsiasi rischio di impunità per i colpevoli (§§12-13).

4. Per quanto riguarda le autorità di prevenzione della tortura, il Comitato ha richiesto al nostro Paese, tra l’altro, di garantire l’implementazione delle raccomandazioni formulate dal Garante Nazionale e di assicurare l’indipendenza strutturale e finanziaria dei Garanti territoriali (§§ 14-15).

5. Pur riconoscendo l'esistenza di meccanismi istituzionali di vigilanza sull'attuazione dei diritti umani, il Comitato ha inoltre reiterato la sua precedente raccomandazione (cfr. CAT/C/ITA/CO/4, par. 8) di dotarsi di un'Istituzione nazionale indipendente per i diritti umani, ai sensi dell’art. 2 CAT e dei Paris Principles (§16-17).

6. Sul versante delle garanzie offerte dal nostro ordinamento in materia legale, il Comitato ha espresso preoccupazione per quanto messo in luce dai report che indicano, tra l’altro, che frequentemente i detenuti non sono informati dei loro diritti o non sono autorizzati a comunicare con i loro parenti e godono di un accesso limitato all'assistenza legale. Per superare tali nodi critici il Comitato, da un lato, ha raccomandato all’Italia di conformarsi agli standard internazionali, garantendo tra l’altro un effettivo accesso di tutti i detenuti ai diritti fondamentali in materia di assistenza legale (specialmente con riferimento agli stranieri), assistenza dell’interprete, possibilità di comunicare il proprio arresto; dall’altro lato, ha chiesto altresì la riduzione del periodo massimo di custodia che intercorre tra l’arresto e il momento in cui il soggetto è condotto davanti all'autorità giudiziaria (§18-19).

7. Il Comitato ha poi dedicato ampio spazio al tema della gestione dei flussi migratori, soffermandosi in particolare sul divieto di reufoulement, sul recente accordo Italia-Libia, sui maltrattamenti lamentati negli hotspots e nei centri d’accoglienza, e sulla detenzione amministrativa degli stranieri.

In primo luogo, il Comitato ha mostrato preoccupazione rispetto all’applicazione del principio di non-refoulement e del divieto di respingimenti collettivi. Particolare attenzione è stata dedicata ai rimpatri forzati di migranti irregolari che si svolgono sulla base di accordi di riammissione che prevedono procedure di identificazione semplificate (quale l'accordo firmato dall’Italia con le autorità di polizia sudanesi nell’agosto 2016). Il Comitato ha rilevato, con altrettanta preoccupazione, che la procedura di espulsione per motivi di sicurezza nazionale continua a non prevedere garanzie sufficienti ed efficaci contro il rischio di refoulement e che i ricorsi avverso le decisioni sull’espulsione sono privi di effetto sospensivo. A tal proposito, il Comitato ha osservato che la Corte europea dei diritti dell'uomo ha riscontrato in diverse occasioni che l'espulsione di cittadini stranieri ai sensi dell'articolo 3 della legge n. 144/2005 era avvenuta in violazione dell'articolo 3 CEDU (O. v. Italia, Saadi c. Italia, CBZ c. Italia e Trabelsi c. Italia). Il Comitato si è inoltre mostrato preoccupato per quanto previsto dal decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13 (conv. L. n. 46/2017, c.d. Decreto Minniti-Orlando), che, introducendo misure per accelerare le procedure di asilo, ha ridotto la possibilità di ricorrere in appello, ha limitato la protezione offerta ai richiedenti asilo e ne ha accelerato i rimpatri.  Pertanto, il Comitato ha chiesto, tra l’altro, all’Italia di modificare la propria legislazione al fine di fornire ai richiedenti asilo un rimedio giudiziario efficace con effetto sospensivo automatico contro le decisioni di espulsione e d’assicurare che le procedure accelerate previste dagli accordi di riammissione e dalla legge n. 46/2017 siano soggette a una valutazione approfondita caso per caso sul rischio di violazione del divieto di refoulement (§ 20-21).

Il Comitato ha poi esaminato il contenuto e i primi risultati applicativi del Protocollo d'intesa firmato da Italia e Libia il 2 febbraio 2017 sulla lotta all'immigrazione irregolare, sulla tratta di esseri umani, sul contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere. Tale accordo, che è stato accolto con favore dai membri del Consiglio d’Europa ed è stato sostenuto nella sua attuazione dall’Unione europea, ha invece suscitato nel Comitato preoccupazione in quanto non prevede alcuna disposizione che subordini tale sostegno alla Libia al rispetto dei diritti fondamentali, incluso il divieto di tortura. Ulteriore preoccupazione è stata espressa per l’assenza di garanzie che la cooperazione con la guardia costiera o le altre forze di sicurezza libiche sia oggetto di revisione in caso di possibili gravi violazioni dei diritti umani. In considerazione di tali criticità il Comitato ha chiesto all’Italia di adottare tutte le misure legali, politiche e diplomatiche necessarie a garantire che qualsiasi cooperazione o sostegno fornito nell'ambito degli accordi bilaterali o regionali di gestione dei flussi migratori sia conforme agli scopi della Convenzione e agli obblighi previsti dal diritto internazionale in materia di diritti umani. A tal fine, è stato inoltre raccomandato al nostro Paese di fornire al Comitato informazioni sull'attuazione dell'accordo Italia-Libia e di garantire il corretto utilizzo dei fondi dell'Unione europea, attraverso la previsione di un meccanismo efficace di monitoraggio dell’operato della Libia nell'attuazione dei progetti di cooperazione (§§22-23).

Per quanto concerne il trattamento riservato ai migranti nei centri hotspot e nelle altre strutture di accoglienza, il Comitato ha espresso preoccupazione per le denunce di maltrattamenti e di uso eccessivo della forza da parte della polizia nel corso delle operazioni di rilevamento delle impronte digitali dei richiedenti asilo e dei migranti giunti sul nostro territorio. Sono state messe in evidenza, inoltre, le inadeguate condizioni abitative di numerosi centri di accoglienza, compresi gli hotspots e i centri per minori non accompagnati, nonché il fatto che sovente le donne e i minori non dispongono di alloggi separati. Tra l’altro, il Comitato si è rammaricato del fatto che l’Italia non abbia fornito informazioni complete sulle procedure d’identificazione tempestiva delle vittime di tortura e tratta.

Per quanto concerne le procedure che hanno luogo nei Centri per l’immigrazione il Comitato ha richiesto di: chiarire la base legale su cui si fonda la privazione della libertà personale e l’uso della forza per ottenere le impronte digitali dei migranti non consenzienti; assicurare che tutte le denunce rispetto all’uso eccessivo della forza nel corso delle procedure d’identificazione siano oggetto di un’indagine imparziale e i responsabili siano perseguiti e puniti; prevedere un’opportuna formazione del personale affinché sia, tra l’altro, minimizzato il ricorso alla forza; adottare misure necessarie per assicurare adeguate condizioni d’accoglienza per richiedenti asilo e migranti irregolari; formulare chiare linee guida sull’identificazione delle persone bisognose di protezione internazionale (§24-25). Il Comitato ha chiesto infine specifiche garanzie sul riconoscimento del diritto d’accesso dei Garanti e della società civile nei Centri d’accoglienza (§27).

Per quanto concerne la durata della detenzione degli stranieri in attesa di espulsione, il Comitato – pur rilevando i progressi ottenuti con l’introduzione della legge n. 161/2014 – ha raccomandato che il trattenimento amministrativo sia applicato solo come misura eccezionale e che la sua durata massima sia ulteriormente ridotta (§§28-29).

8. Il Comitato ha raccomandato al nostro Paese di sviluppare programmi di formazione obbligatori per garantire che tutti i funzionari pubblici, in particolare i funzionari delle forze di polizia, il personale penitenziario e il personale medico impiegato nelle carceri, abbiano un’adeguata conoscenza delle disposizioni della Convenzione anche al fine di riuscire a identificare i casi di tortura e di maltrattamenti (§30-31).

9. Il Comitato ha poi esaminato le condizioni detentive nell’ambito del sistema penale. Alla luce dei dati sulla popolazione carceraria – che a settembre-ottobre si componeva di 57.551 unità a fronte di una capacità penitenziaria totale di 50.920 posti –  e quelli riferiti ai detenuti in attesa di giudizio – che nello stesso periodo rappresentavano il 35% dei detenuti –  il Comitato ha raccomandato all’Italia, tra l’altro, di proseguire gli sforzi per migliorare le condizioni di detenzione, ridurre il sovraffollamento penitenziario e la durata della custodia cautelare. Ha, tra l’altro, chiesto di adottare con urgenza misure per migliorare le condizioni detentive nelle camere di sicurezza della polizia (§§32-33).

Il Comitato ha inoltre chiesto all’Italia di rivedere il regime speciale di cui all’art. 41 bis ord. pen. per  allinearlo agli standard internazionali di protezione dei diritti umani (§§34-35). Per quanto riguarda la questione dei decessi in carcere, il Comitato ha lamentato poca trasparenza: ha chiesto informazioni dettagliate in merito a tali morti e l’adozione di misure volte a garantire che tutti i casi di decesso siano adeguatamente investigati (§§36-37).

10. Il Comitato si è espresso anche sul ricorso alla forza pubblica. In particolare, si è detto preoccupato per il considerevole numero di persone che sono state ferite durante gli scontri tra dimostranti e forze dell’ordine nell’ambito delle proteste sociali. Ha giudicato negativamente la carenza d’informazioni fornite dall’Italia in merito al numero di procedimenti penali e di condanne per l'uso eccessivo della forza da parte della polizia ed ha chiesto al nostro Paese di garantire indagini tempestive, imparziali ed efficaci. Ha altresì raccomandato che gli agenti ricevano un’adeguata formazione sull'uso della forza, specialmente nel contesto delle manifestazioni, ed ha insistito sulla necessità di un’effettiva identificazione delle forze dell’ordine durante lo svolgimento delle loro funzioni (§§ 38-39).

11. Il Comitato ha espresso preoccupazione per il fatto che l’Italia non abbia fornito informazioni specifiche sul numero di denunce di tortura o maltrattamento, né sulle relative indagini e azioni penali, né sulla rimozione dal servizio dei sospettati autori di tali atti. A tal proposito ha esortato l’Italia a garantire, tra l’altro, che tutte le denunce di tortura e maltrattamenti siano prontamente esaminate in modo imparziale da un organismo indipendente; che non vi sia alcuna relazione istituzionale o gerarchica tra gli investigatori e i presunti autori di tali atti; che i sospetti responsabili siano debitamente perseguiti e comunque siano sospesi dal servizio per tutta la durata dell'indagine. Il Comitato ha raccomandato, infine, che tutte le vittime di tortura e maltrattamenti ottengano una equa e adeguata riparazione (§§ 40-43)

12. Il Comitato ha infine affrontato i temi della violenza di genere e del fenomeno criminale della tratta di esseri umani. Rispetto al primo tema, ha raccomandato all’Italia di raddoppiare i propri sforzi per combattere tutte le forme di violenza basate sul genere, perseguendo i responsabili, garantendo piena riparazione alle vittime e prevedendo la formazione obbligatoria degli operatori della giustizia (§ 44-45); rispetto al secondo tema, il Comitato ha raccomandato d’intensificare gli sforzi per prevenire e combattere il traffico di esseri umani, perseguendo adeguatamente i responsabili e assicurando un’adeguata protezione e assistenza alle vittime (§§ 46-47).

13. Alla luce delle raccomandazioni espresse il Comitato ha chiesto all’Italia di fornire, entro il 6 dicembre 2018, informazioni sull'applicazione del Memorandum d'intesa del febbraio 2017 tra l'Italia e la Libia, sul monitoraggio delle strutture di detenzione per l’immigrazione e sull'indagine e il perseguimento dei casi d’abuso da parte delle forze di polizia (cfr. §§ 23, 27 e 39). Il Comitato dovrà inoltre essere informato sui piani predisposti per implementare le altre raccomandazioni.