1. Con la sentenza che si segnala, il Tribunale di Bologna esclude che le spese effettuate e i rimborsi ottenuti da alcuni Consiglieri della Regione Emilia Romagna abbiano integrato gli estremi del delitto di peculato di cui all'art. 314 c.p. Tale pronuncia si inserisce nell'ambito di un'ampia indagine che ha riguardato capigruppo e consiglieri di tutti i partiti rappresentati nell'Ente territoriale e che ha dato origine a separati procedimenti (v. anche Cognizzoli, Peculato: il concetto di "condotta appropriativa" in una sentenza assolutoria nei confronti dei consiglieri regionali dell'Emilia-Romagna, in questa Rivista, 20.1.2016). Il giudice assolve gli imputati perché "il fatto non sussiste", affermando la legittimità del rimborso spese per l'attività politica svolta all'interno del gruppo consiliare, in quanto attività ricollegata alla funzione istituzionale complessivamente intesa e in particolare all'agire politico dei gruppi consiliari e dei loro componenti.

2. Secondo l'ipotesi d'accusa i consiglieri si erano appropriati di denaro, la cui erogazione è prevista a titolo di contribuzione pubblica per il funzionamento e l'attività istituzionale dei gruppi consiliari ai sensi della Legge regionale in vigore all'epoca dei fatti (n. 32/1997), per spese che invece erano di carattere personale, nonché per spese riconducibili all'attività del partito di appartenenza. In particolare, i rimborsi oggetto di contestazione riguardavano servizi di ristorazione, alloggio, trasporto, pubblicità, partecipazione a programmi televisivi o radiofonici e consulenze.

3. Muovendo da tali contestazioni il giudice sviluppa un'articolata motivazione che poggia su due snodi essenziali. Il primo è rappresentato dall'individuazione delle finalità dei contributi pubblici riconosciuti ai gruppi consiliari in base all'interpretazione costituzionalmente orientata della Legge regionale n. 32/1997, nel solco dei criteri declinati dalla giurisprudenza di legittimità. Il secondo snodo motivazionale, conseguente al primo, è dedicato alla disamina delle condotte qualificate come appropriative dalla prospettazione accusatoria ed alla constatazione che nel caso di specie non vi sia prova che gli imputati avessero fatto impiego di denaro pubblico per scopi personali o comunque espressamente vietati dalla legge regionale.

4. Iniziando dal primo snodo, posto che l'accusa era di aver ottenuto rimborsi per finalità estranee alle esigenze di funzionamento del gruppo consiliare, la pronuncia si occupa di definire l'ubi consistam di tali esigenze alla luce delle disposizioni costituzionali che si occupano del Consiglio regionale e dell'esercizio della potestà legislativa riconosciuta alle Regioni (art. 121, co. 2, Cost.). Si evidenzia, a tal proposito, che la costituzione di gruppi consiliari corrisponde all'interesse pubblico di agevolare l'attività legislativa, sul modello di quanto avviene per i gruppi parlamentari (espressamente previsti all'art. 72 co. 3 Cost). Tanto premesso, e considerato che l'attività legislativa viene sostenuta proprio attraverso il collegamento che gli eletti mantengono con il partito d'appartenenza e con i cittadini, il giudice afferma che l'agire dei gruppi e dei suoi singoli componenti non può intendersi confinato all'interno della sede istituzionale, ma deve necessariamente comprendere le attività esterne che fungono da raccordo tra l'organo legislativo e la società e che hanno natura essenzialmente politica. Coerentemente, la sentenza afferma che il finanziamento riconosciuto ai gruppi consiliari tramite i contributi a carico del bilancio dell'assemblea regionale è finalizzato proprio «a garantire che siano soddisfatte le esigenze derivanti dall'agire politico dei gruppi» nonché «a rendere possibile l'azione politica dei singoli consiglieri che ne fanno parte» (p. 28).

5. Inoltre, nell'ambito della ricostruzione del quadro normativo regionale che disciplinava all'epoca dei fatti la modalità di utilizzo dei fondi attribuiti ai gruppi consiliari della Regione, il giudice valorizza la garanzia d'autonomia esplicitamente richiamata all'art. 6 co. 1 della L.R. 32/1997 (ai sensi del quale "ciascun gruppo, sulla base di scelte autonome, organizza il proprio funzionamento e la propria attività, destinando alle relative spese il complesso dei contributi cui a diritto.."): da un lato, osserva il giudice, tale autonomia organizzativa e gestionale «rappresenta il presupposto irrinunciabile che assicura l'esercizio effettivo del metodo democratico»; dall'altro lato, tale prescrizione riflette «l'impossibilità di tipizzare per singole voci di spesa tutte le variegate forme può assumere l'agire degli eletti nel Consiglio regionale per divulgare e affermare l'orientamento politico e programmatico del gruppo di appartenenza», al punto che è impossibile procedere per «categorizzazioni aprioristiche e come tali arbitrarie» (p. 36).

Ulteriore aspetto rilevante della disposizione di legge in esame riguarda la disciplina delle spese non documentate, che possono essere legittimamente rimborsate da parte della contribuzione regionale nei limiti in cui risultino congrue secondo parametri oggettivi e comunque "in via del tutto eccezionale" (art. 6 co. 3 L.R. 32/1997). Ne deriva che il criterio della "documentazione incompleta", utilizzato ai fini della costruzione accusatoria, oltre ad introdurre un ragionamento presuntivo incompatibile con i principi della responsabilità penale, si pone altresì in contrasto con la normativa regionale, la cui ratio viene individuata, tra l'altro, nella necessità di rispettare esigenze di riservatezza connaturate all'attività politica (in particolare viene proposto l'esempio dell'omessa indicazione dei commensali che hanno partecipato a un pranzo, censurando l'argomento accusatorio secondo il quale tale carenza fosse di per sé sufficiente a dimostrare lo scopo personale estraneo ai fini istituzionali della spesa di ristorazione oggetto di contestazione).

6. La pronuncia osserva altresì come i principi enunciati si pongano in linea con la rilevante giurisprudenza di legittimità, in particolare con i criteri enunciati nella nota sentenza Tretter (Cass. Pen., sez. VI, n. 33069/2003) e successivamente richiamati in toto dall'altrettanto nota sentenza Fiorito (Cass. Pen., sez. VI, n. 49976/2012). Si è infatti osservato, da parte di tali sentenze, come i gruppi consiliari rappresentino «una sorta di essenziale interfaccia o cerniera fra i consigli regionali e provinciali (e quindi l'organizzazione dei pubblici poteri) e la società e i cittadini (...)  ne deriva che si impone una accezione assai ampia dei compiti e delle attività propri dei gruppi consiliari, per l'esplicazione dei quali i contributi in esame sono erogati.  Più specificamente i compiti espletati dei gruppi non sono soltanto quelli che trovano il loro svolgimento all'interno del consiglio, contribuendo all'organizzazione e lo svolgimento dei lavori consiliari, ma, in considerazione di quella che si è vista essere la funzione tipica dei gruppi (...) includono sicuramente anche attività esterne rispetto il consiglio propriamente al mondo della politica, di cui pure i gruppi fanno parte» (p. 48).

7. Per quanto concerne il secondo snodo fondamentale della pronuncia in esame, il giudice rileva che, nel caso di specie, non sussistono prove che gli imputati abbiano fatto confluire nel proprio patrimonio personale somme provenienti da contribuzioni pubbliche o che ne abbiano fatto un impiego abnorme rispetto alle attività inerenti ai compiti dei gruppi, come sopra individuati. La pronuncia perviene a tale conclusione passando in rassegna gli elementi indiziari portati dall'accusa ed evidenziandone l'inidoneità a supportare l'affermazione di responsabilità degli imputati.

In particolare, viene considerata legittima la contribuzione pubblica rispetto alle spese per pranzi, cene ed eventi conviviali con candidati, consiglieri, attivisti, professionisti il cui nome non è stato indicato dagli imputati. Viene ribadito a questo proposito che la genericità del documento giustificativo della spesa costituisce mero spunto investigativo e «l'eventuale valore indiziario di tale incompletezza sarà inversamente proporzionale alla natura ordinaria o meno della spesa e alla sua congruità secondo i parametri oggettivi» (p.51). In altre parole, una documentazione incompleta potrebbe assumere maggiore valore indiziario in relazione a singole voci di spesa di rilevante entità effettuate in circostanze di tempo e luogo tali da non potere essere ascritte neppure a titolo di spese di rappresentanza.  

Con riferimento, poi, alle spese sostenute per retribuire consulenze assegnate a funzionari o esponenti del partito di appartenenza, il giudice esclude che si tratti di un mezzo fraudolento per devolvere alla propria compagine politica denaro pubblico. Il ricorso all'apporto di consulenti da parte dei gruppi costituisce un'evenienza del tutto ordinaria prevista dalla l. n. 32/1997 e la circostanza che i consulenti siano scelti tra persone che condividono l'orientamento politico del gruppo consiliare, lungi dal costituire un'anomalia sospetta, risponde a una esigenza di funzionalità del rapporto tra chi conferisce l'incarico e chi lo espleta. Allo stesso modo viene considerata irrilevante la circostanza secondo cui alcuni consulenti non hanno prodotto elaborati scritti all'esito dell'attività svolta.

Rispetto, infine, a pranzi e cene con avvocati, il giudice ritiene del pari priva di valore indiziario di peculato la circostanza che non siano state fornite precisazioni in merito al tipo di consulenza o di tutela legale richiesta. Infatti, si legge nella motivazione, il contatto di un consigliere di un organo avente potestà legislativa con esponenti della categoria forense ben può collocarsi nell'«indispensabile lavoro preparatorio che precede o accompagna ogni ipotesi d'iniziativa legislativa»; un lavoro come tale teso «al confronto delle idee, alla ricerca di suggerimenti, alla raccolta di elementi su cui fondare valutazione in ordine determinati principi ispiratori, alla verifica dei margini di agibilità politica entro i quali mediare tra opposte concezioni e a tutta una serie di attività che possono avere forme occasioni, anche riservate e non definibile a priori, nelle quali si esprime, in ogni caso, l'autonomia del gruppo» (p. 55).

8. In breve: il punto nodale della pronuncia consiste nel superamento dell'arbitraria contrapposizione tra funzioni istituzionali stricto sensu intese, proprie del gruppo consiliare nella sua entità unitaria, e l'agire politico dei consiglieri, e dunque nella censura della «concezione asfittica delle esigenze di funzionamento dei gruppi consiliari fatta propria dagli inquirenti» (p. 54). Tale erronea impostazione porta infatti a considerare illecite, perché valutate estranee alle esigenze di funzionamento del gruppo o rispondenti a un interesse esclusivamente personale, attività che, al contrario, costituiscono tipica espressione della funzione di raccordo politico tra eletti e corpo sociale. A ben vedere lo svolgimento dell'attività politica consistente ad esempio nel partecipare a iniziative a stretto contatto con il territorio e a convegni inerenti all'attività istituzionale svolta rappresenta un dovere fondamentale per chi ricopre cariche elettive. Viceversa, primo e fondamentale campanello d'allarme rispetto alla legittimità del ricorso alla contribuzione pubblica che sembra potersi ricavare dalla motivazione è rappresentato dall'entità della spesa, dalla sua collocazione geografica (ad es. in rapporto alla vicinanza con la sede di istituzioni o con eventi politici) e dalla sua natura straordinaria, valutate attraverso parametri di congruità oggettiva.