1. Con la sentenza in oggetto, il Tribunale di Bologna ha escluso che le spese effettuate e i rimborsi ottenuti da alcuni consiglieri della regione Emilia Romagna avessero integrato gli estremi del delitto di peculato di cui all'art. 314 c.p.

In particolare, la pronuncia di assoluzione costituisce il frutto di un articolato esame della normativa regionale in materia di contributi economici assegnati ai gruppi consiliari della Regione e di una attenta analisi delle funzioni svolte dai citati raggruppamenti. L'iter argomentativo seguito dal giudice ha consentito di qualificare come lecite le spese sostenute dai tre consiglieri regionali e, per l'effetto, di escludere qualsivoglia loro responsabilità penale in ragione dell'insussistenza del fatto contestato.

2. L'accusa sosteneva che i consiglieri imputati si fossero appropriati indebitamente di denaro pubblico, giustificando come attinenti all'attività consiliare spese di carattere personale o relative ad attività politiche svoltesi al di fuori del territorio regionale. In particolare, le risorse finanziare erano state destinate al pagamento di servizi di ristorazione, alloggio e trasporto, all'acquisto di periodici, alla partecipazione a convegni e a generali spese di rappresentanza.

3. Prima di procedere all'esame del contenuto della pronuncia, pare opportuno soffermarsi brevemente su alcuni aspetti della disciplina, penale ed extrapenale, rilevante nel caso di specie.

È noto, anzitutto, come ai fini della configurabilità del reato di peculato ex art. 314 c.p. occorra, sul piano dell'elemento oggettivo, la previa disponibilità in capo al pubblico ufficiale (o all'incaricato di pubblico servizio) della cosa o del denaro oggetto della condotta appropriativa. Tale disponibilità deve essere intesa non soltanto come possesso, bensì anche come «disponibilità giuridica»; quest'ultima ricorre ogni qual volta, nonostante l'assenza di un rapporto di natura materiale con il bene mobile, il soggetto agente abbia la possibilità di compiere atti uti dominus sullo stesso mediante l'esercizio di poteri dispositivi. Nel caso di specie, il presupposto della condotta tipica coincide proprio con il concetto di disponibilità giuridica.

Il punto richiede un approfondimento con specifico riferimento all'assetto normativo in vigore all'epoca dei fatti.

In particolare, vengono qui in rilievo le norme contenute nello Statuto della Regione Emilia-Romagna (L.R. n. 12/2005) e nella Legge Regionale n. 32/1997 (relativa al "Funzionamento dei gruppi consiliari"), dal cui combinato disposto si ricava che la Regione erogava in favore dei gruppi consiliari contributi economici destinati a consentire il funzionamento degli stessi e l'esercizio delle loro attività tipiche. Le risorse finanziarie in esame venivano liquidate dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale ai singoli gruppi mediante accredito bimestrale su un conto corrente[1]; in tal modo, veniva acquisita la disponibilità (giuridica, nel senso sopra specificato) dei fondi non soltanto in capo al gruppo complessivamente considerato ma anche in capo ai singoli consiglieri, i quali potevano fruire autonomamente delle somme senza la necessità di ottenere una preventiva autorizzazione.

Sulle modalità di utilizzo del denaro da parte dei consiglieri, nel corso del procedimento penale sono emerse due differenti "strade" per imputare le spese al fondo economico del gruppo. In primo luogo, ogni consigliere aveva la possibilità di chiedere alla segreteria amministrativa il rimborso delle spese sostenute per finalità istituzionali o comunque correlate all'esercizio della funzione, presentando una «pezza giustificativa» e un modulo di autocertificazione. In secondo luogo, taluni dei componenti (diversi dai Presidenti di Commissione e non facenti parte dell'Ufficio di Presidenza) disponevano altresì di strumenti di pagamento quali carte di credito con plafond mensile limitato.

4. Ciò chiarito, il punto nodale della motivazione su cui fonda la pronuncia assolutoria attiene all'analisi di un altro elemento costitutivo della fattispecie di peculato: la condotta appropriativa.

Sul punto, si ricordi anzitutto che il delitto de quo deve essere qualificato come un reato a forma libera. Invero, la normativa codicistica non richiede che l'appropriazione si sviluppi con modalità predeterminate, potendosi realizzare nelle forme più diverse. Nella fattispecie concreta, oggetto della contestazione è un'asserita appropriazione per distrazione. In particolare, quel che si rimproverava agli imputati era l'aver destinato i fondi regionali al soddisfacimento di esigenze di natura esclusivamente privata ovvero al perseguimento di finalità diverse da quelle previste dal legislatore.

Per delimitare l'ambito di rilevanza penale della condotta, il giudice ha dovuto preliminarmente individuare la destinazione fisiologica dei contributi economici in discorso, sulla base della già citata normativa regionale e della giurisprudenza sviluppatasi sul punto. Soltanto in un secondo momento, alla luce delle risultanze di una tale analisi, si è potuti procedere al raffronto tra la fattispecie astratta così delineata e il caso concreto. Per una maggiore chiarezza espositiva, si approfondiranno ora separatamente i singoli passaggi della motivazione.

Sulle modalità di utilizzo dei fondi attribuiti ai gruppi consiliari della Regione, l'allora vigente L.R. 32/1997 prevedeva che i fondi dovessero essere impiegati per consentire «il funzionamento e le attività dei gruppi consiliari»; era inoltre espressamente chiarito che tali contributi potessero essere altresì destinati al pagamento di «spese di rappresentanza» e di «spese relative a manifestazioni e altre attività, cui i consiglieri stessi siano stati incaricati di partecipare dal gruppo medesimo».

Sul punto, anche lo Statuto della Regione Emilia-Romagna individua quale finalità dell'assegnazione delle risorse economiche in parola quella di sostenere tanto le attività del gruppo complessivamente considerato quanto quelle dei singoli consiglieri[2].

Quel che se ne ricava, dunque, è un giudizio di liceità della spesa soltanto laddove questa sia caratterizzata da un nesso funzionale con i compiti e le attività del gruppo.

D'altro canto, l'estrema laconicità del dettato normativo in merito all'individuazione delle funzioni effettivamente svolte dai raggruppamenti consiliari ha imposto al giudice di ricercare altrove il concetto di «funzionamento del gruppo»; ciò si è reso necessario per porre una netta linea di demarcazione tra ciò che deve essere considerato legittimo in ragione della connessione con l'attività consiliare e ciò che, per contro, si pone come estraneo alle finalità istituzionali degli organi in discorso e potrebbe dunque fondare una responsabilità penale.

A tal fine, la sentenza fa anzitutto riferimento ad una consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, dalla quale si evince in primo luogo che i gruppi devono essere considerati non soltanto come «articolazioni interne del consiglio regionale», bensì anche come espressione dei partiti politici di riferimento (ex plurimis,  si ricordi la sentenza n. 39/2014). Questa duplice natura implica che gli stessi siano chiamati a svolgere anche attività diverse ed ulteriori da quelle funzionali all'assolvimento dei compiti istituzionali in senso stretto dell'organo consiliare. Invero, ne vengono esaltati tanto la figura di «promotori e portatori degli interessi politici dei partiti» quanto il ruolo di strumento di «raccordo tra la società civile e l'assemblea». Tale approccio è confermato anche dalla giurisprudenza di legittimità, che pacificamente include tra i compiti dei gruppi lo svolgimento - all'esterno del consiglio - di attività di carattere propriamente politico (in questo senso, la pronuncia richiama le sentenze della Cassazione  Tretter, n. 33069/2003 e Fiorito, n. 49976/2013).

Un'ulteriore conferma in tal senso proviene da una richiamata pronuncia della Corte dei Conti, dalla quale si ricava che «l'attività, in senso lato, "politica" dei Gruppi debba essere intesa come espressione della sua attività istituzionale, con la conseguenza che le spese inerenti all'attività più strettamente politica rientrano pienamente tra quelle necessarie per il normale funzionamento dei Gruppi stessi».

In quest'ottica - sottolinea il giudice - deve considerarsi «funzionale» (nel senso sopra chiarito) anche la spesa sostenuta dal singolo consigliere per la propria azione politica. In altre parole, la sentenza esclude che l'utilizzo delle risorse economiche attribuite al Gruppo possa essere qualificato come illegittimo (in quanto giustificato dalla realizzazione di un interesse personale) soltanto perché riconducibile ad un'attività autonoma del consigliere al di fuori dell'organo istituzionale. Coerentemente, l'elemento che deve fungere da criterio discretivo tra impiego lecito e illecito del denaro si individua nella possibilità di considerare l'azione svolta in proprio dal singolo come espressione della più ampia azione politica del gruppo di appartenenza. Sul punto, esclusa la possibilità per gli organi giurisdizionali di esprimere valutazioni di merito sulle modalità di agire dei partiti politici e di elaborare un modello di politica ideale, il giudice afferma che «il percorso ermeneutico deve avere come scopo l'individuazione di categorie generali» e che «la valutazione di liceità o meno della spesa non può essere operata sulla scorta di personali valutazioni sul "come" debba svolgersi l'attività politica stessa».

Sulla base di queste premesse, la decisione in commento procede dunque ad una grande distinzione tra quelle spese che, in ogni caso, non possono che essere ritenute estranee all'attività del gruppo consiliare e quelle che - per contro - presentano una «natura potenzialmente ambivalente».

4.1. Nella prima categoria, il giudice colloca quelle voci di spesa che risultano ontologicamente incompatibili con il perseguimento di finalità di pubblico interesse, in ragione delle loro caratteristiche intrinseche ovvero per le modalità con cui vengono compiute.

La sentenza richiama, in particolare, il concetto di abnormità dell'atto, adattando alle categorie dell'accertamento penale le nozioni di incongruità, illogicità e irrazionalità; in tale ottica, la spesa può essere qualificata come abnorme - e dunque illecita - qualora risulti totalmente avulsa dal sistema normativo, in quanto priva (già sul piano astratto) di qualsivoglia nesso funzionale con il fine pubblico.

Esempi concreti individuati in motivazione sono l'impiego del denaro in violazione di norme di legge o di norme regolamentari (ad es. la violazione delle disposizioni in materia di finanziamento pubblico ai partiti); le spese supportate da documentazione falsa; le spese sproporzionate rispetto al pubblico interesse asseritamente perseguito.

Un discorso separato va fatto con riferimento alle spese non giustificate. In particolare, il giudice esclude che l'assenza di spiegazione possa di per sé costituire un elemento sufficiente per qualificare la spesa come illecita; invero, «sono le caratteristiche della spesa in sé che possono e devono essere valutate per apprezzare la finalità e quindi la liceità o meno della spesa stessa, mentre il non potere, sapere, o volere offrire una spiegazione per quella spesa potrà essere adeguatamente valutato per un apprezzamento in concreto della finalità della spesa, ma non può essere confuso con l'illiceità stessa».

4.2. La seconda categoria comprende le spese c.d. ambivalenti, potenzialmente riconducibili tanto al soddisfacimento del fine politico-istituzionale dei gruppi consiliari quanto ad esigenze esclusivamente personali del singolo. Per poter escludere una condotta appropriativa, si rende qui necessario accertare in concreto l'esistenza di una funzionalizzazione delle stesse al pubblico interesse, data l'assenza di elementi intrinseci che ne denotino l'estraneità all'attività politica.

Una tale indagine non può che fondarsi - sostiene il giudice - sulla valutazione di elementi indiziari da ricercarsi nei singoli casi concreti, all'esito della quale la penale responsabilità a titolo di peculato potrà essere affermata soltanto qualora le circostanze emerse siano tali da dimostrare la natura privata della spesa. A titolo di esempio, con riferimento a spese di ristorazione, potrebbero rilevare come indizi - se compresenti - la frequenza delle stesse, il loro elevato ammontare, la spendita del denaro in ristoranti di lusso e la genericità di tutte le pezze giustificative.

5. È sulla base di queste considerazioni che il Tribunale giunge ad una pronuncia assolutoria. Invero, esaminando nel dettaglio le spese sostenute dai tre consiglieri imputati, il giudice ritiene che le stesse non possano essere qualificate né come spese ontologicamente estranee all'attività politico-istituzionale né come spese in concreto dirette al soddisfacimento di interessi personali.

Come già evidenziato, si tratta, principalmente, di somme di denaro impiegate in servizi di ristorazione, alloggio e trasporto, in acquisto di prodotti editoriali, in partecipazione a convegni e in spese di rappresentanza, in relazione alle quali non sussiste un quadro indiziario idoneo a supportare l'impianto accusatorio. Invero, con specifico riferimento a talune delle spese oggetto di contestazione, pare opportuno evidenziare gli elementi cui il giudice attribuisce rilevanza per escludere la natura privata della spesa. Ad esempio, per quel che attiene alle spese di ristorazione, rilevano il numero limitato delle stesse, l'ubicazione del ristorante nonché il contenuto importo del conto. Ancora, in merito ai rimborsi per i titoli di viaggio, assumono importanza tanto la destinazione (spostamenti all'interno della Regione ovvero viaggi verso Roma) quanto la tipologia del mezzo utilizzato per il trasporto.

Non rileva, invece, una generica giustificazione della spesa (mancata indicazione dei partecipanti ad un pranzo, omessa indicazione del motivo del viaggio) laddove la stessa non sia accompagnata da altri elementi che denotino un impiego del denaro per finalità estranee a quelle consentite.

[1] Sull'entità dei contributi economici erogati, si veda l'art. 3 della L.R. n. 32/1997. In particolare, ai sensi del comma 1 «Per le spese di funzionamento e per l'attività complessiva dei gruppi consiliari sono assegnati a ciascun gruppo contributi costituiti da: a) una quota, uguale per ogni gruppo, commisurata alle esigenze di base comuni ad ogni gruppo; b) una quota ragguagliata alla consistenza numerica di ogni gruppo».

[2] In questo senso, si veda l'art. 36 Statuto Regionale: «1. I Consiglieri regionali si costituiscono in Gruppi, secondo le modalità stabilite dal Regolamento.

2. I Gruppi possono essere composti anche da un solo Consigliere, se egli rappresenta una lista che ha partecipato alle elezioni regionali.

3. I Consiglieri che non fanno parte di Gruppi formano un unico Gruppo misto.

4. I Gruppi, per le proprie attività e quelle dei singoli Consiglieri, ricevono contributi a carico del bilancio dell'Assemblea legislativa tenendo presenti le esigenze comuni ad ogni Gruppo e la consistenza numerica dei Gruppi stessi, accertata all'insediamento dell'Assemblea».