1. Con il provvedimento qui pubblicato il GIP del Tribunale di Milano solleva una nuova questione di legittimità costituzionale degli artt. 4-bis e 4-vicies-ter, comma 2, lettera a) e comma 3), lettera a), numero 6) del D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, entrambi introdotti dalla legge di conversione 21 febbraio 2006 n. 49, ravvisando un contrasto tra tali disposizioni e gli artt. 77, comma 2, 11 e 117 comma 1 Cost.

La prima disposizione impugnata ha modificato l'art. 73 del testo unico sulle sostanze stupefacenti di cui al D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 nella parte in cui, sostituendo i commi 1 e 4 dell'art. 73, ha parificato a fini sanzionatori tutte le sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle I, II, III e IV, previste dal previgente art. 14, abrogando il precedente quadro sanzionatorio differenziato (che prevedeva, più in particolare, la pena della reclusione da 8 a 20 anni per i fatti concernenti le sostanze di cui alle tabelle I e II - le c.d. 'droghe pesanti' - e quella della reclusione da 2 a 6 anni per i fatti concernenti le sostanze di cui alle tabelle II e IV - le c.d. 'droghe leggere') e sostituendola con un quadro sanzionatorio unitario (reclusione da 6 a 20 anni per ogni tipo di sostanza, oltre alla pena pecuniaria).

La seconda disposizione impugnata ha sostituito gli artt. 13 e 14 del t.u., unificando le tabelle che identificano le sostanze stupefacenti ed includendo, in particolare, la cannabis e i suoi prodotti nella prima di tali tabelle.

Su analoghe questioni sollevate dalla stessa Corte di Cassazione (cfr. sez. III pen., ord. 9 maggio 2013, dep. 11 giugno 2013, n. 25554, con ampia nota di Cupelli, Il testo unico sugli stupefacenti alla prova del cambio di passo della giurisprudenza costituzionale, in questa Rivista, 9 luglio 2013) e dalla Corte d'Appello di Roma, Sez. III, 28 gennaio 2013 dovrà prestissimo pronunciarsi la Corte costituzionale (la relativa camera di consiglio è prevista per il prossimo 12 febbraio). L'ordinanza qui pubblicata si segnala, peraltro, per avere per la prima volta sottolineato taluni profili di (presunta) illegittimità costituzionale delle norme impugnate ancora non emersi in giurisprudenza.

2. Il giudice a quo assume anzitutto il contrasto delle disposizioni in questione con l'art. 77, comma 2 Cost. sotto un triplice profilo:

- in via principale, in ragione della estraneità delle norme inserite dalla legge di conversione all'oggetto, alle finalità ed alla ratio del decreto-legge;

- in via subordinata, rilevando la carenza dei presupposti di necessità ed urgenza;

- in via ulteriormente subordinata, per vulnerazione delle prerogative del presidente della Repubblica in punto esercizio del potere di rinvio.

Come ha ricordato la stessa Corte Costituzionale[1], i primi due rilievi sono strettamente collegati tra di loro, poiché uno degli indici in base ai quali verificare se in un decreto-legge vi sia carenza del requisito della necessità ed urgenza di provvedere è costituito dalla evidente estraneità della norma censurata rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni del decreto-legge in cui è inserita. Il riconoscimento dei presupposti di cui all'art. 77 co. 2 Cost. è quindi collegato ad un'intrinseca coerenza delle norme contenute nel decreto-legge dal punto di vista oggettivo e materiale, ovvero dal punto di vista funzionale e finalistico[2]. L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalità del decreto spezzea normalmente il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo sull'urgenza a provvedere ed i provvedimenti provvisori con forza di legge.

Per quanto concerne, invece, la legge di conversione, nella medesima sentenza la Consulta ha affermato che "la necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento politico operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di necessità ed urgenza, deve essere osservata dalla legge di conversione". E, come ha opportunamente osservato anche il giudicante, dovrebbe sussistere, altresì, un "nesso di interrelazione funzionale" tra decreto-legge e legge di conversione, nel contesto di un procedimento normativo unitario che risale già all'emanazione del decreto-legge come momento di avvio. Ciò non toglie che il Parlamento possa apportare emendamenti al testo del decreto-legge, in esito a valutazioni difformi nel merito della disciplina, rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime finalità, senza però spezzare il legame essenziale tra decretazione d'urgenza e potere di conversione.

Osserva allora il giudice remittente che le norme della cui legittimità costituzionale si discute riguardano la disciplina penale degli stupefacenti, modificata nel contesto di un decreto-legge intitolato Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi. Già dal titolo si evince chiaramente, secondo l'ordinanza, l'eterogeneità delle materie oggetto della decretazione d'urgenza, nonché l'assoluta estraneità della nuova disciplina sugli stupefacenti alle pur diverse materie che col decreto si intende regolare.

A tale rilievo il G.i.p. aggiunge quello relativo all'assoluto difetto di situazioni bisognose di urgente intervento normativo. La legge di conversione ha, in effetti, semplicemente posto "a regime" una normativa che disciplina le condotte illecite aventi ad oggetto sostanze stupefacenti, recependo "una buona parte del contenuto del disegno S 2953, del novembre 2003, fermo nelle competenti commissioni referenti del Senato". In sostanza, il Parlamento, che per lungo tempo aveva ritenuto di non dare impulso alla discussione su tale disegno di legge, ha agganciato il proprio intervento "recuperatorio" al grado viepiù qualificato di necessità ed urgenza espresso dal decreto-legge: come se l'urgenza fosse derivata dalla sua stessa volontaria inazione.

L'ultimo profilo di illegittimità delle norme in questione per contrasto con l'art. 77 co. 2 Cost. consiste, ad avviso del giudice remittente, nella "vulnerazione delle prerogative del Presidente della Repubblica in punto di esercizio del potere di rinvio". Secondo il giudice a quo, in effetti, la legge di conversione fu definitivamente approvata l'8 febbraio, ossia pochi giorni prima dello scioglimento delle Camere e dell'inizio delle Olimpiadi, e fu poi promulgata il 21 febbraio. Quindi, il Presidente della Repubblica, non potendo disporre un rinvio parziale, avrebbe potuto esercitare la sua prerogativa soltanto a Camere sciolte e nell'immediatezza del termine di conversione, in tal modo assumendosi la responsabilità di mettere a rischio le esigenze di sicurezza e lo stesso svolgimento delle Olimpiadi di Torino.

3. Se quanto meno i due primi profili di possibile contrasto tra le norme impugnate e l'art. 77 Cost. sono già oggetto delle questioni sollevate dalla Corte di cassazione e dalla Corte d'appello di Roma delle quali si è detto all'inizio, originale è invece la prospettazione di un possibile contrasto tra le norme medesime e gli artt. 11 e 117 co. 1 Cost. in riferimento al diritto dell'Unione europea.

In particolare, il G.i.p. assume anche in questo caso un triplice profilo di contrasto:

- in via principale, il contrasto con le previsioni dell'art. 4, paragrafi 1 e paragrafo 2, lettera b), prima parte, della decisione-quadro n. 2004/757/GAI del Consiglio del 25 ottobre 2004, in relazione al mancato rispetto dei criteri di effettività, proporzionalità e dissuasività della pena, che avrebbero a suo avviso implicato la necessità di graduazione della stessa quando il reato abbia ad oggetto stupefacenti più dannosi per la salute, ovvero abbia determinato gravi danni alla salute di più persone;

- in via subordinata, il contrasto con il principio di proporzionalità della pena di cui all'art. 49, comma 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, avente lo stesso valore giuridico dei trattati ai sensi dell'art. 6, comma 1 TUE;

- in via ulteriormente subordinata, la violazione del principio di leale collaborazione tra gli Stati membri e l'Unione Europea, codificato nell'art. 4, comma 3, TUE, per avere l'Italia, con la legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, innovato la previgente disciplina penale delle sostanze stupefacenti, inizialmente conforme all' art. 4, paragrafo 1 e paragrafo 2, lettera b), prima parte, della decisione-quadro n. 2004/757/GAI del Consiglio, rendendola successivamente difforme dal predetto articolo, in pendenza del termine di recepimento della decisione quadro.

A parere del giudice remittente, la decisione quadro 2004/757/GAI - che impone agli Stati membri di adottare sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive contro le condotte incriminate a livello interno dall'art. 73 t.u. stupefacenti - imporrebbe altresì di differenziare il trattamento sanzionatorio tenendo conto della diversa dannosità per la salute delle diverse sostanze, come si evince dall'art. 4, paragrafo 2,  che impone un aggravamento di pena in relazione - tra l'altro - in relazione agli stuopefacenti "più dannosi per la salute".

Il giudice rileva, d'altra parte, che il principio di proporzionalità delle sanzioni penali trova sicura cittadinanza come principio generale del diritto, codificato nell'art. 49, comma 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in guisa che, per il tramite dell'art. 6 comma 1 TUE, acquista dignità e rango dei trattati e, pertanto, le sue disposizioni divengono a loro volta canone di valutazione della legittimità europea, entrando a pieno titolo ad integrare il riferimento normativo di uno dei termini del contrasto di queste ultime.

Con riferimento all'ultimo dei rilievi sollevati, ovvero la violazione del principio di leale collaborazione tra gli Stati membri, l'ordinanza osserva che la menzionata equiparazione sanzionatoria è intervenuta in pendenza del termine di trasposizione della decisione quadro medesima, quando il legislatore nazionale era obbligato, non solo a darvi attuazione, ma anche e soprattutto, a non adottare atti o comportamenti che potessero comprometterne gli obiettivi in virtù - appunto - del principio di leale collaborazione, espressamente codificato nell'art. 4, comma 3, TUE. 

[1] Corte Cost., sentenza n. 22 del 2012.

[2] Cass., sez. III, Ord., (ud. 09/05/2013) 11 giugno 2013, n. 25554