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1. La Corte di cassazione, con la sentenza che si segnala, affronta il tema della compatibilità con la Cedu delle misure di prevenzione personali applicabili ai soggetti cd. pericolosi generici, divenuto di stringente attualità dopo la sentenza della Grande Camera, 23 febbraio 2017, de Tommaso c. Italia. Il Giudice di legittimità, ribadendo una giurisprudenza risalente al 2015 e ormai consolidata, delinea la tassatività delle categorie di pericolosità – conformemente a quanto richiesto dalla Corte europea – attraverso un articolato ragionamento che sembra rivolgersi alla Corte costituzionale che dovrà a breve esaminare il tema[1].

Prosegue il dialogo tra le Corti nel tentativo di trovare un giusto equilibrio per misure nate come strumenti di polizia rivolti a contenere il disagio sociale, divenute oggi, principalmente attraverso le misure patrimoniali che presuppongono l’applicabilità di quelle personali, istituto collocato nell’area della prevenzione della criminalità da profitto[2].

2. La sentenza in commento riassume e porta a ulteriori conseguenze l’orientamento della Corte di cassazione sulle ricadute della sentenza della Grande Camera, 23 febbraio 2017, de Tommaso c. Italia.

È noto che con la sentenza ora citata la Corte Edu, confermata la propria costante giurisprudenza secondo cui le misura di prevenzione personali non violano l’art. 5 § 1 Cedu (§§79-92), ha verificato la ricorrenza del requisito della base legale e, dunque, della accessibilità e prevedibilità, desumibili dal principio di legalità insito nell’art. 2 Prot. n. 4 Cedu che tutela la libertà di circolazione (§ 111).  La Corte europea, individuata la base legale nella l. n. 1423/1956 (vigente all’epoca del caso esaminato) – come interpretata alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale (§ 110) – e, riconosciuta l’accessibilità di norme contenute in una legge dello Stato (§ 112), conclude per la mancanza di prevedibilità sotto un duplice aspetto:

- imprecisione della categoria di pericolosità di coloro che sono “abitualmente dediti ai traffici delittuosi” o che “vivano abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose” (oggi, artt. 4 lett. c) e 1, lett. c) d.lgs. 159/2011);

- eccessiva vaghezza e imprecisione del contenuto di tre prescrizioni previste (oggi) dall’art. 8, co. 3 d.lgs. 159/2011: “vivere onestamente” e “rispettare le leggi”, “non dare ragione alcuna di sospetto in ordine alla propria condotta” (abrogata dal 2011) e “non partecipare a pubbliche riunioni”.

In definitiva, le disposizioni censurate sono convenzionalmente illegittime per difetto di qualità della legge derivante da una imprecisione tale da renderne imprevedibili le conseguenze nell’individuazione di alcuni destinatari e di parte delle prescrizioni imposte.

La sentenza in commento esamina solo la prima censura, relativa alla mancanza di prevedibilità per le citate categorie di pericolosità comune[3].

3. Opposte le reazioni alla sentenza della Grande Camera.

Da un lato, si ritiene venuta meno la legittimità delle misure di prevenzione personali, tanto da sollevare la questione di legittimità costituzionale – estesa anche alle misure patrimoniali che presuppongono sempre l’applicabilità della misura personale – per violazione dell’art. 117 della Costituzione, dall’altro si propongono interpretazioni convenzionalmente orientate dirette a tipizzare maggiormente le categorie di pericolosità (e le prescrizioni), valorizzando i più attenti orientamenti giurisprudenziali[4].

La Corte di Cassazione, già nelle prime pronunce, ha aderito a quest’ultimo orientamento ponendo in rilievo che le carenze evidenziate dalla Corte EDU «impongono soluzioni ermeneutiche particolarmente rigorose inpunto di valutazione della pericolosità sociale»[5]. Sulla stessa linea le Sezioni Unite con la sentenza 40076/2017, Paternò[6], attraverso una stringente interpretazione convenzionalmente orientata, e la costante giurisprudenza successiva[7] che ha anche disatteso, più volte, la questione di costituzionalità proposta[8].

La sentenza in esame conferma la granitica giurisprudenza di legittimità e respinge la richiesta di rimettere la questione alle Sezioni unite perché “la linea evolutiva seguita – in questa sede di legittimità – su alcuni dei temi rilevanti, quantomeno a partire dall'anno 2015, appare costante e priva di reali contrasti…. le Sezioni Unite di questa Corte hanno già espresso, in alcuni recenti arresti (Sez. Un. Paternò e Sez. Un. Gattuso) ampia condivisione in merito a snodi essenziali di tale evoluzione interpretativa, anche in riferimento ai contenuti della pronunzia emessa dalla Grande Camera Corte Edu nel noto caso De Tommaso contro Italia in tema di presupposti legislativi della pericolosità semplice”.

4. La Corte, dopo avere evidenziato la crescita esponenziale dell'applicazione pratica delle misure di prevenzione (specie sul versante patrimoniale) e la complessità interpretativa degli istituti che ha richiesto numerosi recenti interventi delle Sezioni Unite, affronta il tema della ricadute della sentenza De Tommaso sottolineando che la giurisprudenza di legittimità “in attesa della pronunzia della Corte Costituzionale, investita da autorità giudicanti di merito” ha ripetutamente escluso, sulla base di una interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata, la cattiva qualità della legge”.

La prevedibilità, richiesta dalla Corte Edu per categorie di pericolosità generica del vivere di traffici delittuosi o del provento di delitti, è garantita perché “nella costruzione della fattispecie legale di pericolosità il ‘delittuoso’ non è connotazione di disvalore generico della condotta pregressa ma attributo che la qualifica”. Non vi è genericità o indeterminatezza perché il giudice della misura di prevenzione, per esprimere il giudizio di pericolosità (comunque ineludibile), deve preliminarmente accertare che la persona abbia posto in essere plurime condotte (dato il riferimento alla abitualità) costituenti delitto. Risulta, perciò, univoca (o tassativa) la descrizione delle categorie o fattispecie di pericolosità.

La I Sezione dettaglia la lettura tassativizzante proposta sulla base di due ulteriori argomenti: l’accertamento condotto esclusivamente sulla base di fatti certi – desunti da procedimenti penali o da autonome verifiche – e la natura del giudizio di prevenzione in cui non è sufficiente l’ordinaria “prognosi di probabile e concreta reiterabilità” di qualsivoglia condotta illecita come previsto in via generale dall'articolo 203 del codice penale. Il giudice della prevenzione, infatti, si esprime attraverso un duplice giudizio:

a) uno, preliminare di tipo constatativo, rivolto all’inquadramento della persona in una delle categorie criminologiche tipizzate dal legislatore (pericolosità generica o qualificata) proprio per la prognosi negativa che ne deriva dalla constatazione di una specifica inclinazione mostrata dal soggetto (dedizione abituale a traffici delittuosi, finanziamento sistematico dei bisogni di vita almeno in parte con i proventi di attività delittuose, condotte lesive della integrità fisica o morale dei minori o della sanità, sicurezza o tranquillità pubblica, indiziati di appartenenza ad associazioni mafiose e altre ipotesi tipiche, di cui all'art. 4 d.lgs. n.159 del 2011);

b) un secondo, prognostico, perciò rivolto al futuro, svolto solo dopo che il giudizio constativo si è concluso positivamente, diretto a verificare la reiterabilità di condotte illecite.

La Corte trova conferma della tesi esposta nelle sentenze con cui la Corte costituzionale ha evocato il generale principio di tassatività e determinatezza dei contenuti della fattispecie astratta sulla base della constatazione per cui la giurisdizione preventiva è da ritenersi quanto meno “limitativa di diritti” (Corte cost. ord. n. 721 del 1988; sent. n. 335 del 1996), perciò presidiata, in larga misura, da tutele comuni con quelle del sistema sanzionatorio dovendosi “applicare in via giurisdizionale misure tese a delimitare la fruibilità di diritti della persona costituzionalmente garantiti, o ad incidere pesantemente e in via definitiva sul diritto di proprietà (Corte cost. sent. n. 93 del 2010).

5. La descrizione della categoria criminologica, con un rinvio a condotte delittuose e dunque a delitti abitualmente commessi che generano proventi, assume la medesima funzione che nel sistema penale è assegnato alla norma incriminatrice, “consente di superare il giudizio negativo espresso dalla Corte Edu nel caso De Tommaso in punto di ‘qualità della legge’ ” perché le disposizioni censurate “contengono gli spunti tassativizzanti che consentono di ritenerle disposizioni idonee ad orientare le condotte dei consociati in modo congruo”.

La I Sezione delinea, nel dettaglio, il preliminare giudizio constatativo di inquadramento della persona nella categoria di pericolosità attraverso la verifica:

a) della realizzazione di attività delittuose, vale a dire costituenti delitto e non genericamente illecite, che siano,

a1) non episodiche ma “abituali”, perciò caratterizzanti un significativo intervallo temporale della vita del proposto;

a2) produttive di reddito illecito, dovendo generare un provento;

b) della destinazione, almeno parziale, dei proventi al soddisfacimento dei bisogni di sostentamento della persona e del suo eventuale nucleo familiare.

6. Infine, la Corte si interroga opportunamente sull’ambito dell’accertamento demandato al giudice della prevenzione per i riflessi che ne derivano sulla lettura tassativizzante proposta: se il giudizio constatativo riguarda l’accertata commissione di condotte costituenti delitti, quali sono i limiti dell’autonomia del giudice della prevenzione nel caso in cui una verifica sia stata già compiuta – anche in via provvisoria – dal giudice penale?

L’autonomia del procedimento di prevenzione – rispetto a quello penale – consente in termini generali la valutazione del ‘fatto’ comunque accertato, sempre che tale valutazione sia effettiva, pur se vi è differenza tra la pericolosità qualificata degli indiziati di appartenenza ad associazione mafiosa e pericolosità semplice: la prima, “tollera, per la sua diversità ontologica dalla prova della condotta partecipativa in senso pieno (art. 416 bis) la diversità di apprezzamento, nei due settori dell'ordinamento, delle medesime circostanze di fatto”; la seconda soffre maggiori limiti derivanti dalla necessità di osservare il principio di tassatività.

Rinviando nel dettaglio all’articolata motivazione, che riassume anche recenti precedenti, la Corte, quasi in chiave didattica, descrive le regole di giudizio, fondate esclusivamente su fatti accertati, che si possono così sintetizzare:

a) nel giudizio constatativo di prevenzione, relativo all’accertamento di pregresse condotte delittuose commesse dal proposto, il giudice può fare riferimento a provvedimenti emessi in sede penale che abbiano affermato la ricorrenza dei delitti. Le sentenze irrevocabili di condanna fanno stato, mentre i provvedimenti provvisori richiedono argomentata condivisione e confronto con le tesi contrarie introdotte dalla difesa;

b) il giudice della misura di prevenzione può ricostruire in via totalmente autonoma le condotte costituenti delitto in due casi:

b1) in assenza di procedimento penale, in virtù dell’assenza di pregiudizialità e dell’autonomia dell’azione di prevenzione;

b2) in assenza di decisioni di merito, quali declaratorie di estinzione del reato (ad esempio, prescrizione) improcedibilità, ecc. 

c) il giudice della misura di prevenzione è vincolato a recepire l’eventuale esito assolutorio sul fatto posto a base del giudizio di pericolosità con tre sole eccezioni:

i) se il fatto oggetto dell'assoluzione è solo concorrente e minusvalente rispetto ad altri episodi storici rimasti confermati o non presi in esame in sede penale;

ii) se il giudizio di prevenzione si basa (anche) su elementi cognitivi autonomi e diversi rispetto a quelli acquisiti in sede penale; 

iii) se la descrizione della categoria di pericolosità avviene in modo sensibilmente diverso rispetto ai contenuti della disposizione incriminatrice oggetto del giudizio penale, come nel caso della pericolosità qualificata dell’indiziato di appartenenza (e non di partecipazione) all’associazione di tipo mafioso.

7. In conclusione, l’orientamento della Corte di cassazione, che si può definire consolidato e in cui si colloca la sentenza in esame, delinea i contorni della prevedibilità richiesta dalla Corte EDU per la pericolosità semplice da traffici delittuosi e dal vivere dal provento di delitti attraverso un giudizio formulato secondo canoni che appaiono perfino più rigorosi rispetto a quelli richiesti per i cd. pericolosi qualificati, ove non occorre un accertamento di certa commissione di delitti. In estrema sintesi si richiede:

a) un accertamento svolto esclusivamente sulla base di elementi di fatto (richiamato alle lett. a) e b, art. 1, d.lgs. 159/2011);

b) la realizzazione di traffici o attività delittuosi che richiedono l’accertamento di una condotta costituente delitto;

c) la verifica dell’esistenza di condotte costituenti delitto che siano produttive di reddito illecito (il provento), trattandosi di effetto insito nel traffico delittuoso ed espressamente richiamata per le attività delittuose. Il delitto deve avere prodotto un reddito illecito, non essendo sufficiente l'astratto inquadramento del delitto in quelli che producono profitti illeciti[9];

d) l’accertamento della destinazione, almeno parziale di tali proventi (circostanza espressamente richiamata alla lett. b) e desumibile per la lett. a), al soddisfacimento dei bisogni di sostentamento della persona e del suo eventuale nucleo familiare;

e) l’esistenza di condotte illecite costituenti delitti realizzate in modo non episodico ma cronologicamente apprezzabile, richiedendosi espressamente l'abitualità alle lett. a) e b). Il soggetto deve essersi dedicato al delitto come “pratica comune di vita” per periodi apprezzabili e significativi, con la conseguenza che il giudizio di pericolosità deve essere ancorato a condotte rivelatrici della possibilità di compiere future condotte perturbatrici dell'ordine economico perché poste in essere abitualmente ed al fine di ricavarne il provento per il proprio sostentamento[10];

f) la perimetrazione della pericolosità, desunta da condotte, non genericamente indicative della propensione al delitto, ma costituenti reato capaci di produrre reddito storicamente individuate nella fase iniziale e finale. L’individuazione del diesa quo della pericolosità ‘prevenzionale’ va operata anche tenendo conto della commissione del primo reato, ma apprezzandone l'entità, la valenza, la capacità di denotare serialità e dunque l'attitudine a porsi come momento realmente iniziale di una sequenza[11].

8. Va apprezzato il rigore della decisione in esame che conferma il condivisibile impegno della giurisprudenza nel confrontarsi con la Corte europea, in un percorso di valorizzazione del dialogo tra le Corti in cui vanno evitate rigidità e perseguita una progressiva composizione condivisa.

Le materie sensibili, in cui si collocano le misure di prevenzione per la loro origine storica di misure di polizia dirette al contenimento del disagio sociale, richiedono interpretazioni che, da un lato, tengano conto compiutamente della disciplina, dei principi e degli orientamenti delle Corti nazionali, dall’altro spingano sempre più il giudice interno a confrontarsi con i principi della Cedu (e del diritto dell’Unione).

Espressione di questo percorse sono, ad esempio, le note sentenze in materia di confisca senza condanna[12] e di operatività della prescrizione nei casi di frodi tributarie di rilevante entità[13].

Per la materia delle misure di prevenzione il dialogo è ancor più necessario in una prospettiva di sempre maggiore valorizzazione delle misure patrimoniali nell’ambito degli istituti di contrasto e prevenzione della criminalità da profitto[14] progressivamente incrementati a livello internazionale[15].

[1] App. Napoli, Sez. VIII, ord. 14 marzo 2017, con nota di F. Viganò, Illegittime le misure di prevenzione personali e patrimoniali fondate su fattispecie di pericolosità generica? Una prima ricaduta interna della sentenza De Tommaso, in questa Rivista, fasc. 3/2017, p. 296 ss.; Trib. Udine, 10 aprile 2017, ord. n. 115 (G.U. n. 37 del 2017); Trib. Padova, 30 maggio 2017, ord. n. 146 (G.U. n. 43 del 2017).

[2] È noto che col principio di applicazione disgiunta, introdotto dal d.l. 92/2008, conv. dalla l. 125/2008 e dalla l. n. 94/2009 (riprodotto dall’art. 18 d.lgs. n. 159/2011), la confisca non richiede, come in precedenza, l’irrogazione della misura di prevenzione personale pur dovendo il giudice accertare l’esistenza dei presupposti di applicabilità della misura personale. Non è stata introdotta “nel nostro ordinamento una "actio in rem", restando presupposto ineludibile di applicazione della misura di prevenzione patrimoniale la pericolosità del soggetto inciso, in particolare la circostanza che questi fosse tale al momento dell'acquisto del bene” (Cass., Sez. Un. Pen, sent. 26 giugno 2014 (dep. 2 febbraio 2015), n. 4880, in questa Rivista.

[3] Il difetto di prevedibilità delle prescrizioni indicate dalla Corte europea non sarà esaminato, in via diretta, dalla Corte costituzionale non essendo stata proposta alcuna questione di costituzionalità. Sulla prescrizione di “vivere onestamente” e rispettare le leggi sono intervenute le Sezioni Unite con la sentenza 27 aprile 2017 (dep. 5 settembre 2017), n. 40076, Paternò, con nota di F.Viganò, Le sezioni unite ridisegnano i confini del delitto di violazione delle prescrizioni inerenti alla misura di prevenzione alla luce della sentenza de Tommaso: un rimarchevole esempio di interpretazione conforme alla Cedu di una fattispecie di reato, in questa Rivista, fasc. 9/2017, p. 146. Sulla prescrizione di “non partecipare a pubbliche riunioni v. G. Amarelli, Ulteriormente ridotta la tipicità del delitto di violazione degli obblighi inerenti alla misura di prevenzione: per la Cassazione anche il divieto di partecipare a pubbliche riunioni contrasta con il principio di determinatezza, in questa Rivista, 19 luglio 2018.

[4] Per un esame della dottrina, oltre ai contributi citate alle note precedenti, A.M. Maugeri, Misure di prevenzione e fattispecie a pericolosità generica: la Corte europea condanna l’Italia per la mancanza di qualità della “legge”, ma una rondine non fa primavera, in questa Rivista, fasc. 3/2017, p. 15 ss.; F. Menditto, La sentenza De Tommaso c. Italia: verso la piena modernizzazione e la compatibilità convenzionale del sistema della prevenzione, in questa Rivista, fasc. 4/2017, p. 145 ss.; S. Recchione, La pericolosità sociale esiste ed è concreta: la giurisprudenza di merito resiste alla crisi di legalità generata dalla sentenza "De Tommaso v. Italia" (e confermata dalle Sezioni Unite "Paternò"), in questa Rivista, fasc. 10/2017, p. 129 ss.; F. Basile, Tassatività delle norme ricognitive della pericolosità nelle misure di prevenzione: Strasburgo chiama, Roma risponde, in questa Rivista, 20 luglio 2018.

[5] Cass., Sez. I, sent. 14 giugno 2017 (dep. 21 luglio 2017), n. 36258, Celini, inedita.

[6] Cass., Sez. Un. Pen, sent. 27 aprile 2017 (dep. 5 settembre 2017), n. 40076, Paternò, cit

[7] Ad esempio, Cass., Sez. Un. Pen, sent. 30 novembre 2018 (dep. 4 gennaio 2018, n. 111), Gattuso, con nota di A. Quattrocchi, Lo statuto della pericolosità qualificata sotto la lente delle Sezioni Unite, in questa Rivista, fasc. 1/2018 p. 51 ss. Tra le numerosissime sentenze si possono citare, oltre a quelle menzionate nella nota che segue: Cass., Sez. II, sent. 19 gennaio 2018(dep. 15 marzo 2018), n. 11846, in C.E.D. Cass., rv. 272495; Cass., Sez. I, sent. 20 settembre 2017(dep. 22 marzo 2018), n. 13375, Brussolo, in C.E.D. Cass., rv. 272702; Cass., Sez. I, sent.1 febbraio 2018 (dep. 31 maggio 2018), n. 24707, Oliveri; Sez. VI, sent.16 maggio 2018 (dep. 23 luglio 2018), n. 34966, Silvani, inedita.

[8] Tra le tante, Cass., Sez. VI, sent. 15 giugno 2017 (dep. 21 settembre 2017), n. 43446, Cristodaro, in C.E.D. Cass., rv. 271220; Cass., Sez. I, sent.15 giugno 2017 (dep. 9 gennaio 2018), n. 349, Bosco, in C.E.D. Cass., rv. 271996; Cass., Sez. VI, sent.10 maggio 2018 (dep. 8 ottobre 2018), n. 45008, Raggi, inedita.

[9] Cass., Sez. I, sent.24 marzo 2015(dep. 17 luglio 2015), n. 31209, Scagliarini, in C.E.D. Cass., rv. 264321; Cass., Sez. II, sent. 19 gennaio 2018 (dep. 15 marzo 2018), n. 11846, cit.

[10] Cass., Sez. I, sent.24 marzo 2015(dep. 17 luglio 2015), n. 31209, Scagliarini, cit.; Cass., Sez. I, sent.15 giugno 2017 (dep. 9 gennaio 2018), n. 349, Cristodaro, cit.; Cass., Sez. VI, sent.10 maggio 2018 (dep. 8 ottobre 2018), n. 45008, Raggi, cit.

[11] Cass., Sez. I, sent. 20 settembre 2017 (dep. 22 marzo 2018), n. 13375, Brussolo, in C.E.D. Cass., cit.; Cass., Sez. I, sent. 16 febbraio 2018 (dep. 13 luglio 2018), n. 32264, Torlia, cit.

[12] Cfr. C. eur. dir. uomo, Grande Camera, sent. 28 giugno 2018, G.I.E.M. e altri c. Italia, con nota di A. Galluccio, Confisca senza condanna, principio di colpevolezza, partecipazione dell'ente al processo: l'attesa sentenza della Corte Edu, Grande camera, in materia urbanistica, in questa Rivista, 3 luglio 2018.

[13] Cfr. Corte cost., sent. 10 aprile 2018 (dep. 31 maggio 2018) n. 115, Pres. e Rel. Lattanzi, con nota di C. Cupelli, La Corte costituzionale chiude il caso Taricco e apre a un diritto penale europeo 'certo', in questa Rivista, fasc. 6/2018, p. 227 ss.

[14] Cfr., ad esempio, Corte cost., sent. 21 febbraio 2018, n. 33, Pres. Grossi, Est. Modugno, con nota di S. Finocchiaro, La Corte Costituzionale sulla ragionevolezza della confisca allargata. Verso una rivalutazione del concetto di sproporzione?, in questa Rivista, fasc. 2/2018, p. 131 ss.

[15] Per l’Unione europea, si possono citare la Direttiva 2014/42/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 aprile 2014 relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea e la nuova proposta di Regolamento per il riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento e di confisca su cui l’8 dicembre 2017 il Consiglio dell’UE ha raggiunto un primo accordo.