Il 20 settembre 2012 è stato aperto alla firma a Vienna il Quarto Protocollo addizionale alla Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957. I nuclei tematici partono dalla ridefinizione del ruolo della prescrizione nel rapporto estradizionale. Concernono poi la domanda di estradizione, che, superando la mera via diplomatica, diviene conoscibile da ogni autorità dichiarata competente al Segretario generale del Consiglio d'Europa; la documentazione necessaria si trova espressamente disciplinata. Il principio di specialità viene riformulato, con due casi di eccezione: il primo, ove vi sia il consenso della Parte richiesta, relativo a un reato suscettibile di estradizione, ai sensi della Convenzione, con decisone da prendersi non più tardi di 90 giorni dopo la ricezione della domanda; il secondo, quando la persona estradata, pur avendo avuto l'opportunità di lasciare il territorio del Paese al quale è stato consegnata, non lo abbia fatto entro 30 giorni dalla sua definitiva liberazione, ovvero sia ritornata nel territorio dello Stato, dopo averlo lasciato. La riestradizione a Stato terzo trova il termine per la sua decisione in non oltre 90 giorni dalla richiesta. Il transito viene semplificato: puntualizzando i contenuti della relativa domanda; consentendolo, ma non per un reato considerato, dal Paese richiesto, di carattere politico o militare; disciplinando l'atterraggio fortuito. Circa le comunicazioni ai fini della Convenzione di estradizione, le stesse possono essere effettuate usando mezzi elettronici od altri, che consentano però la tracciabilità.

Clicca qui per accedere al testo in inglese del Quarto Protocollo, pubblicato nel sito ufficiale del Consiglio d'Europa. In quella stessa pagina si trovano, in alto a destra, i link alla Convenzione del 1957, ai tre precedenti protocolli addizionali, all'Explanatory Report e ai relativi testi in francese.

1. Il quadro della collaborazione interstatuale in materia di giustizia penale registra oggi un ulteriore passaggio.

Infatti, la Convenzione europea di estradizione, stipulata a Parigi il 13 dicembre 1957[1], ha visto, il 20 settembre 2012, l'apertura alla firma, a Vienna, del suo Quarto Protocollo addizionale[2]. Tale atto è stato tempestivamente sottoscritto da dodici Stati membri del Consiglio d'Europa (non ancora dall'Italia) ed entrerà in vigore internazionalmente a seguito di tre ratifiche[3].

La ratio del Quarto Protocollo è dichiarata nella volontà del Consiglio d'Europa di "modernizzazione" e "completamento"[4] della Convenzione di riferimento. Dei numerosi temi affrontati, è interessante considerare, alla luce di tali due finalità, la ridefinizione del rapporto fra gli istituti della prescrizione dell'azione penale o della pena[5] e il procedimento estradizionale[6].

2. Va ricordato che l'art. 10 della Convenzione del 1957 non consente l'estradizione «se la prescrizione dell'azione o della pena è ac­qui­sita secondo la legislazione della Parte richiedente o della Parte richiesta». Dunque, il travolgimento, per decorso del tempo, dell'iniziativa penale o della sanzione correlativa, che accada, indifferentemente, in virtù della legge di uno dei due Paesi interessati all'operazione, era - ed è - tranchant motivo obbligatorio di rifiuto[7].

Detto articolo viene ora riscritto.

La riformulazione discende dalle nuove prospettive che la cooperazione internazionale ha maturato, «notamment», appunta il Rapport explicatif[8], grazie alla Convenzione relativa all'estradizione tra gli Stati membri dell'Unione Europea, sottoscritta a Dublino il 27 settembre 1996[9] (non ratificata dall'Italia, ma che «fa parte dell'acquis dell'Unione», secondo la Decisione quadro del Consiglio dell'Unione Europea 13 giugno 2002[10]).

L'art. 1 del Quarto Protocollo tiene distinta l'ipotesi in cui la prescrizione dell'azione o della pena operi in forza della legge del Paese richiedente oppure in forza della legge del Pese richiesto.

Per il Paese richiedente, la prescrizione resta un motivo obbligatorio di rifiuto (riformulato art. 10, paragrafo 1). Annota il Rapport explicatif[11] - che qui si traduce - che «i redattori avevano pensato» di ometterlo come «motivo di rifiuto, posto che la Parte richiedente dovrebbe, per principio, non domandare l'estradizione di una persona per cui la prescrizione dell'azione o della pena sia acquisita in forza della propria legge», ma lo hanno ugualmente e prudentemente contemplato, «per i rari casi in cui una Parte non ritiri una domanda di estradizione, malgrado la prescrizione».

Incombe alla Parte richiesta l'obbligo di verifica preliminare dell'eventuale intervento della prescrizione secondo la legge del Paese richiedente, sul quale comunque grava l'"onere della prova" della mancanza di estinzione per decorso del tempo ai sensi della propria normativa. Pertanto, il Richiedente è tenuto, secondo il Rapport explicatif[12], a «fornire alla Parte richiesta una dichiarazione motivata, precisando le ragioni per cui la prescrizione non opera e includendo le disposizioni pertinenti della sua legislazione»: ma la stessa Parte richiesta può, ad ogni buon conto, domandare «essa stessa delle informazioni concernenti tale questione». Dette informazioni circa la prescrizione vanno invero fornite, ab initio, dalla Parte richiedente, in uno con la domanda di estradizione, per espressa previsione dell'art. 12, paragrafo 2, lett. b), della Convenzione del 1957, così come riformulato dall'art. 2 del Quarto Protocollo.

Per quanto concerne la legislazione della Parte richiesta, la prescrizione non costituisce invece un motivo di rifiuto in via di principio (riformulato art. 10, paragrafo 2): ciò, sottolinea il Rapport explicatif[13], è «conforme all'evoluzione del diritto internazionale », così come «del diritto dell'Unione europea».

Per il diritto internazionale, un simile passaggio evolutivo degli indirizzi collaborativi è evidente in sede di Nazioni Unite. Nel Model Treaty on Extradition del 1990, si prevede, tra i Mandatory grounds for refusal, il caso che «the person whose extradition is requested has, under the law of either Party, become immune from prosecution or punishment for any reason, including lapse of time»[14]; nelle revisioni successive, si supera l'equivalenza e si si perviene all'affermazione secondo cui «if States negotiating an extradition treaty desire to include a lapse of time ground for refusal, the preferred way ... would be to apply the lapse of time laws of the requesting State alone»[15]. Per considerare invece una vincolante cooperazione bilaterale, va richiamato l'art. VIII del Trattato di estradizione 13 ottobre 1983, fra Italia e Stati Uniti d'America, secondo il quale «l'estradizione non è concessa se, per il reato per il quale è richiesta, l'azione penale o l'esecuzione della pena sono prescritte per decorso del tempo secondo le leggi della Parte richiedente»[16].

A livello di diritto dell'Unione europea, l'art. 62 della - vincolante per l'Italia - Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen del 14 luglio 1985, sottoscritta a Schengen il 19 giugno 1990[17], prevede, all'art. 62, paragrafo 1, che «in materia di sospensione della prescrizione sono applicabili soltanto le disposizioni della Parte contraente richiedente»[18]; l'art. 8 della surichiamata Convenzione relativa all'estradizione tra gli Stati membri dell'Unione Europea - in sé non esecutiva in Italia - stabilisce, al paragrafo 1, che «l'estradizione non può essere rifiutata per il motivo che secondo la legge dello Stato membro richiesto l'azione penale o la pena sono prescritte», aggiungendo che lo Stato richiesto ha la facoltà di non applicare tale statuizione «quando la domanda di estradizione è basata su fatti che, secondo la sua legge penale, rientrano nella giurisdizione di tale Stato membro»[19].

3. L'evoluzione dei rapporti internazionali trova qui eco non solo per la norma principale di riferimento alla prescrizione del Paese richiedente, ma anche per le eccezioni alla stessa.

Così, il paragrafo 3 dell'art. 1 del Quarto Protocollo prevede una deroga facoltativa al principio impeditivo del paragrafo 2, legittimando la Parte richiesta a invocare la prescrizione secondo la sua legislazione, in due casi, che possono essere oggetto di riserva di non applicazione, con apposita dichiarazione al momento della sottoscrizione, del deposito dello strumento di ratifica, accettazione, approvazione o adesione. La riserva può essere formulata a) per l'ipotesi in cui la domanda di estradizione è fondata su reati per cui lo Stato ha giurisdizione, in ossequio alla propria legge penale, ovvero b) per l'ipotesi in cui la stessa legge proibisce espressamente la consegna in caso di prescrizione avvenuta sulla base della legge medesima. I due casi possono darsi congiuntamente o alternativamente[20].

Il paragrafo 4 dell'art. 1 del Quarto Protocollo stabilisce infine una regola di metodo valutativo.

Nel caso di riserva, esplicitata dalla Parte richiesta, di applicazione della propria legge, circa la prescrizione dell'azione penale o della pena, tale Parte richiesta prenderà in considerazione, «conformément à sa législation» ogni atto o fatto che sia intervenuto e che interessi la Parte richiedente, nella misura in cui gli atti o i fatti della medesima natura abbiano come effetto l'interruzione o la sospensione della prescrizione[21] per la detta Parte richiesta.

Si ha così eco della raccomandazione discendente dalla Risoluzione (75) 12 del Comitato dei ministri sull'art. 10 della Convenzione del 1957[22]. Il Rapport explicatif annota: «è il diritto della Parte richiesta che determina se e in quale misura gli atti e i fatti sopravvenuti per la Parte richiedente interrompano o sospendano la prescrizione per la Parte richiesta»[23].

La procedura di aggiornamento e di apprestamento di una migliore dinamicità della cooperazione internazionale fa dunque un nuovo passo. Lo Stato italiano non dovrebbe tardare ad adeguarvisi[24].

[1] Detto trattato multilaterale è stato aperto alla firma degli Stati membri del Consiglio d'Europa e all'adesione degli Stati non membri, ottenendo vigenza internazionale il 18 aprile 1960 (v. in M. PISANI-F. MOSCONI-D. VIGONI, Codice delle convenzioni di estradizione e di assistenza giudiziaria in materia penale, IV ed., Milano, 2004, p. 453; v. il testo annotato in M.R. MARCHETTI, La convenzione europea di estradizione, Milano, 1990, p. 67 ss.). Per l'Italia, la sottoscrizione è del 13 dicembre 1957; la ratifica, in forza della l. 30 gennaio 1963 n. 300, è avvenuta il 6 agosto 1963; l'entrata in vigore data 4 novembre 1963. Tale Convenzione presenta all'oggi 47 ratifiche e 3 adesioni (Corea, Israele, Sud Africa).

[2] Si rammenti che il primo "Protocollo addizionale" è stato stipulato a Strasburgo il 15 ottobre 1975, con vigenza internazionale il 20 agosto 1979, e conta 37 ratifiche e due adesioni (Corea e Sud Africa), ma senza firma né ratifica dell'Italia; il secondo "Protocollo addizionale" è stato stipulato a Strasburgo il 17 marzo 1978, con vigenza internazionale il 5 giugno 1983, e conta 40 ratifiche e 2 adesioni (Corea e Sud Africa): l'Italia l'ha sottoscritto il 23 aprile 1980, poi ratificato, in forza della l. 18 ottobre 1984 n. 755, il 23 gennaio 1985, con entrata in vigore il 23 aprile 1985; il terzo "Protocollo addizionale" è stato stipulato a Strasburgo il 10 novembre 2010, con vigenza internazionale il 1 maggio 2012: 4 le ratifiche già espresse (Albania, Lettonia, Paesi Bassi, Serbia), ma l'Italia non ha provveduto né alla firma, né alla ratifica (per i primi due protocolli cfr. Codice delle convenzioni di estradizione, cit. p. 542 e 555, e M.R. MARCHETTI, La convenzione europea, cit., p. 121 e 129; per il terzo cfr. D. VIGONI, Novità sovranazionali, in Proc. pen. e giust., 2011, n. 1, p. 12).

[3] L'elaborazione del "Quarto Protocollo" è stata effettuata dal "Comitato di esperti sul funzionamento delle convenzioni europee sulla cooperazione nel settore penale" (PC-OC), sotto l'autorità del "Comitato europeo per i problemi criminali" (CDPC). L'apertura alla firma è stata in occasione della "XXXI Conferenza del Consiglio europeo dei ministri della Giustizia", tenuta a Vienna dal 19 al 21 settembre 2012.

[4] Rapport explicatif, cit., p. 1.

[5] Sui caratteri di fondo degli istituti, nell'ordinamento italiano, v., da ultimo, con ampi riferimenti, A. TRABACCHI, sub art. 157 e sub art. 172, in Codice penale commentato, a cura di E. Dolcini e G. Marinucci, III ed., I, Milano, 2011, p. 1884 e 2070.

[6] Per una panoramica generale, per l'Italia, cfr. M.R. MARCHETTI, voce Estradizione, in Dig. disc. pen., IV, Torino, 1990, p. 390, e, oramai col passaggio al codice del 1988, G. RANALDI, voce Estradizione (diritto processuale penale), ivi, Agg., I, 2005, p. 470.

[7] In tema cfr. M. PISANI, La prescrizione come fatto ostativo dell'estradizione, o della consegna, in ambito europeo, in Riv. it. dir. e proc. pen., 2009, p. 483.

La giurisprudenza italiana che si è espressa in ordine alla Convenzione del 1957 ha dato modo di mettere in luce alcuni punti di fondo circa il rapporto prescrizione-estradizione. Sulla valutazione del sopravvenire della prescrizione «sia in base alla legge dello Stato richiedente che dello Stato richiesto», v. Cass., VI Sez., 15 novembre 2007, Jankowski, in Giur. it., 2008, p. 2007, e Cass., Sez. VI, 5 novembre 2008, C.P., in CED Cass. 241527; ritiene la causa ostativa rilevante unicamente «nell'ambito delle estradizioni "processuali"», dovendosi escludere l'applicabilità per le «estradizioni avviate per finalità di esecuzione penale (cosiddette "esecutive")» Cass., Sez. VI, 20 dicembre 2010, X, ivi, 249218; sottolinea la necessità dell'accertamento «in virtù della clausola di trattamento di migliore favore nei confronti dell'imputato» Cass., Sez. II, 5 ottobre 20100, X, ivi, 248841; la valutazione va effettuata «applicando la legge vigente alla data di commissione del fatto» per Cass., Sez. VI, 9 ottobre 2008, D.C.C., ivi, 242426, e Cass. Sez. VI, 15 novembre 2007, J.P., ivi, 238718; nel computo della prescrizione «va considerata - senza procedere a giudizio di bilanciamento tra circostanze in questa sede inammissibile - la relativa pena edittale prevista», posto che non vi sono «poteri di cognizione», ma devesi «solo considerare la relativa pena edittale prevista dalla legge per i reati come configurati», secondo Cass., Sez. II, 9 novembre 2006, X, in Riv. pen., 2007, p. 1068, e Cass., Sez. VI, 30 gennaio 2003, Sajko, in Arch. nuova proc. pen., 2004, p. 135.

[8] Rapport explicatif, cit., p. 2.

[9] V. in Codice delle convenzioni di estradizione, cit. p. 1012. Tale atto è stato oggetto, in Italia, del disegno di legge, approvato dal Consiglio dei ministri nella seduta del 3 luglio 2003, assegnato il 22 settembre 2003 in sede referente alle Commissioni riunite II Giustizia e III Affari esteri del Senato, all'oggi senza ulteriore esito.

[10] V. la Decisione quadro del Consiglio dell'Unione Europea 13 giugno 2002, 2002/584/GAI (in Codice delle convenzioni di estradizione, cit. p. 1112); sul punto, v. pure la Decisione del Consiglio 27 febbraio 2003, 2003/169/GAI (ibidem, p. 1120).

[11] Rapport explicatif, cit., p. 2.

[12] Rapport explicatif, cit., p. 2.

[13] Rapport explicatif, cit., p. 3.

[14] V. in www.un.org/documents/ga/res, doc. A/RES/45/116, frutto della sessantottesima Assemblea plenaria, datato 14 dicembre 1990.

[15] V. i Revised Manuals on the Model Treaty on Extradition and on the Model Treaty on Mutual Assistance in Criminal Matters, discendenti dal lavoro del Intergovernmental Expert Group Meeting, organizzato dal United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) con l'International Association of Penal Law (AIDP), l'International Institute of Higher Studies in Criminal Sciences (ISISC) e il Monitoring Centre on Organized Crime (OPCO), presentato dall'ISISC a Siracusa, il 6-8 dicembre 2002, in www.unodc.org.

[16] V. in Codice delle convenzioni di estradizione, cit. p. 361, e in M. PISANI, Italia-Stati Uniti. Cooperazione in materia penale, Milano, 2007, p. 25. Si badi che detto Trattato d'estradizione è applicabile anche alla luce dell'Accordo di estradizione tra l'Unione Europea e gli Stati Uniti d'America, firmato il 25 giugno 2003, oggetto di ratifica ed esecuzione in Italia in forza della l. 16 marzo 2009 n. 25.

In ordine a tale cooperazione bilaterale Italia-U.S.A., ritiene infondata ogni questione di incostituzionalità Cass., Sez. VI, 15 giugno 2012, T.D.N., in CED Cass. 33594, rilevando che «la finalità principe» di tale norma è «impedire che il reo possa sfuggire alla sanzione penale, rifugiandosi nello Stato in cui il reato commesso si prescriva nel termine più breve»; così v. anche Cass., Sez. VI, 16 maggio 2002, Parretti, ivi, 222193; per Cass., Sez. VI, 9 novembre 2010, ivi, 248932, il principio di esclusione della rilevanza della prescrizione secondo la legge dello Stato richiesto «mantiene piena validità ed efficacia anche in relazione al principio della doppia incriminazione».

[17] Entrata in vigore per l'Italia il 26 ottobre 1997, in forza della l. 30 settembre 1993 n. 388.

[18] V. in Codice delle convenzioni di estradizione, cit. p. 949: per detta norma è prevista l'abrogazione da parte della Decisione 2003/169/GAI del Consiglio 27 febbraio 2003, cit., p. 1122.

[19] V. in Codice delle convenzioni di estradizione, cit., p. 1015.

[20] V. il Rapport explicatif, cit., p. 2.

[21] Può essere interessante il richiamo alla giurisprudenza italiana sul punto. Circa l'interruzione della prescrizione, in campo estradizionale, v. Cass., Sez. un., 28 febbraio 2001, Ferrarese e a., in Cass. pen., 2002, p. 3793; Cass., Sez. I, 28 febbraio 1995, Viccei e a., in Giust. pen., 1995, II, c. 545; Cass., Sez. un., 4 febbraio 1992, Ballan, in Cass. pen., 1992, p. 2662; Cass., Sez. un., 28 febbraio 1989, Nigro, in Foro it., 1989, II, c. 654. Circa la sospensione, nel medesimo campo, v. Corte cost., ord. 16 aprile 1987, n. 138, in Giur. cost., 1987, p. 957, e la relativa Trib. Bolzano, 9 aprile 1981, Hosp, in Foro it., 1982, II, c. 1570.

[22] V. in www.consilium.europa.eu/ue/docs; v. pure in Codice delle convenzioni di estradizione, II ed., 1993, p. 451, e in M.R. MARCHETTI, La convenzione europea, cit., p. 267.

[23] Rapport explicatif, cit., p. 3.

[24] Posto il regime singolare, vale effettuare un richiamo in ordine alla prescrizione relativa ai crimini di guerra e ai crimini contro l'umanità e alla loro esenzione dal decorso del tempo. La Convenzione sulla non applicabilità delle prescrizioni ai crimini di guerra e ai crimini di guerra e ai crimini contro l'umanità, adottata a New York dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 26 novembre 1968, entrata in vigore internazionalmente il 11 novembre 1970, all'oggi porta 9 firme e 54 ratifiche - non l'Italia - (v. in www.un.org/documents/instruments/doc.). La Convenzione europea sulla non applicabilità delle prescrizioni ai crimini di guerra e ai crimini di guerra e ai crimini contro l'umanità, adottata a Strasburgo il 25 gennaio 1974, entrata in vigore internazionalmente il 27 giugno 2003, porta, all'oggi, una firma senza ratifica e 7 ratifiche  - non l'Italia - (v. in http//conventions.coe.int). Peraltro, la imprescrittibilità, per l'ordinamento italiano, discende dall'art. 29 dello Statuto istitutivo della Corte penale internazionale, adottato dalla Conferenza diplomatica delle Nazioni Unite a Roma, il 17 luglio 1998, ratificato e reso esecutivo con l. 12 luglio 1999 n. 232, secondo cui i crimini di competenza della Corte (genocidio; crimini contro l'umanità; crimini di guerra; crimine di aggressione) «non sono soggetti ad alcun termine di prescrizione». Si tratta di previsione «costituzionalmente vincolante ai sensi dell'art. 117 comma 1 Cost.», rileva G. UBERTIS, Prescrizione del reato e prescrizione dell'azione penale, in Riv. it. dir. e proc. pen., p. 1020 (relazione al XXIV Convegno dell'Associazione tra gli studiosi del processo penale su "I tempi irragionevoli della giustizia penale. Alla ricerca di un'effettiva speditezza processuale"). Per un'applicazione del principio di imprescrittibilità, cfr. M. PISANI, Il caso Barbie e la prescrizione dei crimini contro l'umanità, in Ind. pen., 1987, p. 731 (anche in ID., Nuovi temi e casi di procedura penale internazionale, Milano, 2007, p. 74).