Sommario:
1. Le prospettive di attuazione delle direttive penali sull’ambiente
Il tema del mio intervento a questo congresso riguarda le
prospettive di implementazione nell’ordinamento italiano delle due direttive europee sulla tutela penale dell’ambiente, adottate dall’Unione pochi anni or sono
[1].
Senza dubbio, una valutazione
ex post deirisultati conseguiti sul fronte del recepimento interno di tali atti può rivelarsi essenziale non soltanto per verificare il buon esito dei primi tentativi di imposizione di
obblighi di incriminazione vincolanti da parte del legislatore europeo, ma anche per evidenziare gli eventuali limiti di una
potestà normativa penale nata su base giurisprudenziale ed oggi chiamata a confrontarsi con una competenza penale di diversa natura, in quanto compiutamente regolata dai trattati e soggetta al controllo giurisdizionale della corte del Lussemburgo
[2].
All’indomani dell’approvazione della
Direttiva 2008/99/ce si era evidenziato come essa avesse il pregio di favorire l’inserimento nell’ordinamento penale di fattispecie incriminatrici incentrate non soltanto sulla punizione delle violazioni della normativa extrapenale di settore, ma anche sulla realizzazione di una effettiva situazione di danno o di pericolo concreto per il bene protetto
[3].
Il collegamento del requisito della disobbedienza al diritto amministrativo con il requisito della concreta attitudine offensiva delle condotte sanzionate appariva come un’apprezzabile scelta di compromesso tra uno standard di tutela sovranazionale che sarebbe risultato eccessivamente sbilanciato verso l’alto, ove basato sull’esclusiva incriminazione di condotte di danno a forma libera, ed un livello di tutela che si sarebbe invece rivelato troppo esiguo, se incentrato sulla punizione di illeciti bagatellari, consistenti nella mera violazione della disciplina extrapenale di settore.
Nel complesso dunque, il restringimento dell’obbligo di incriminazione alle violazioni ambientali più gravi sembrava realizzare con efficacia la v
ocazione funzionalista del diritto comunitario, il cui intervento veniva opportunamente circoscritto alle sole misure necessarie per colmare le lacune di tutela degli ordinamenti nazionali e per dare adeguata attuazione alle politiche comunitarie del settore
[4].
Era chiaro infatti che una scelta di segno opposto, basata sull’incriminazione delle semplici inosservanze di prescrizioni di diritto comunitario, avrebbe comportato l’imposizione da parte sovranazionale di uno
standard maximum di tutela, in evidente contrasto tanto con il
principio di sussidiarietà della legislazione comunitaria (art. 5 TCE)
[5], quanto con il
principio di proporzione, che invece suggeriscono l’adeguamento dell’azione armonizzatrice europea ad uno
standard minimo di protezione. Senza contare che ciò avrebbe privato i legislatori nazionali della facoltà di rinunciare al diritto penale per le infrazioni ambientali meno gravi e di ricorrere per esse in via alternativa a sanzioni di natura esclusivamente amministrativa
[6].
Per le ragioni ora brevemente riportate, non si può che ribadire il giudizio formulato in precedenza, ricordando come sul versante della tipizzazione delle offese, l’intervento comunitario
de quo si mostri in grado di recare significativi miglioramenti, soprattutto in quegli ordinamenti penali nazionali che non prevedono l’i
ncriminazione di fattispecie ambientali di danno e che grazie alla direttiva saranno costretti ad introdurle
[7].
È questo, in effetti, il caso dell’Italia, il cui sistema di tutela penale ambientale vede prevalere
fattispecie di pericolo astratto, di natura contravvenzionale, complessivamente poco pregnanti sotto il profilo della concreta offensività dei fatti incriminati
[8].
Dal punto di vista del nostro diritto interno pertanto, l’implementazione della normativa europea può servire a
rafforzare il livello della protezione penale, nella misura in cui obbliga all’introduzione di fattispecie incriminatrici di condotte concretamente lesive del bene ambiente, con correlativa graduazione proporzionale della risposta sanzionatoria in relazione alla gravità dell’offesa cagionata, pur senza intimare una radicale rinuncia all’impiego di illeciti penali incentrati su una anticipazione della soglia di tutela a livello del pericolo astratto
[9]. In proposito, la direttiva precisa infatti che resta agli Stati la facoltà di adottare misure più stringenti per un’efficace protezione del bene
[10], rimanendo in tal modo
impregiudicata la possibilità di affiancare alle incriminazioni che sanzionano le offese più rilevanti anche reati di minore gravità, a vocazione preventiva.
Non di meno, le aspettative circa le r
icadute positive della direttiva sul diritto penale ambientale italiano[11] non hanno sino ad oggi trovato una risposta compiuta da parte legislativa. Volgendo infatti lo sguardo in direzione della situazione attuale, nello sforzo di tentare un primo bilancio sugli effetti prodotti, ci si avvede come non siano ancora maturati i tempi per un’analisi obiettiva dei risultati conseguiti.
Al momento, gli
spunti di riforma suggeriti dall’intervento europeo non hanno trovato riscontro in sede legislativa. L’implementazione interna delle disposizioni europee risulta ferma ad uno stadio iniziale, essendo – al momento in cui scriviamo - ancora pendente il termine di adempimento di nove mesi previsto nella delega conferita al Governo per l’adozione dei decreti legislativi di attuazione tanto della direttiva sui reati ambientali, quanto della direttiva sulla repressione penale dell’inquinamento provocato da navi
[12].
In attesa dell’attuazione definitiva, è tuttavia possibile abbozzare alcune provvisorie previsioni in merito all’efficacia dell’azione di revisione legislativa che ci si appresta a compiere, a partire dagli spunti offerti dai criteri direttivi contenuti nella legge delega per la redazione dei correlativi decreti legislativi.
Tra i parametri fissati, viene in rilievo soprattutto il criterio concernente la
tipologia e la
misura delle pene da prevedere per i reati di nuova introduzione, che vincola alla creazione di fattispecie di natura contravvenzionale, piuttosto che di delitti
[13]. Ciò fa presagire che da parte del legislatore vi sia l’intenzione di adempiere ai nuovi impegni comunitari senza alterare il complessivo livello sanzionatorio del nostro apparato punitivo a tutela dell’ambiente, la cui inefficacia dipende per l’appunto principalmente dalla prevalenza di illeciti contravvenzionali soggetti a pene modeste e a termini prescrizionali particolarmente brevi
[14].
La scelta di configurare i futuri reati in forma di
contravvenzioni - in evidente distonia con la loro maggiore gravità nel raffronto con gli illeciti in vigore - segnala in effetti un sostanziale appiattimento delle nuove disposizioni incriminatrici sugli esigui standard di pena attualmente vigenti
[15].
Sotto il profilo dell’
efficacia della risposta punitiva pertanto, l’impianto della legge delega non fa ben sperare per il futuro ed anzi rafforza la sensazione che da parte dell’Italia si intenda rinunziare alla sfida di utilizzare l’attuazione della direttiva come un’occasione per avviare una seria riforma del diritto penale a protezione dell’ambiente. Ove in sede di elaborazione dei decreti legislativi non si supereranno gli scarni principi direttivi stabiliti nella legge delega, la prospettiva del rinnovamento radicale verrà invero nuovamente accantonata, a vantaggio di modifiche parziali e di facciata
[16].
Cosicché, allo stato, l’auspicato orizzonte di un ripensamento globale del sistema innescato dall’adempimento dei vincoli comunitari - che pur si era ipotizzato all’indomani dell’approvazione delle direttive europee
[17] - sembra dileguarsi, forse ostacolato dalla costante d
ifficoltà di porre mano ad una ristrutturazione integrale della normativa penale complementare e di compiere scelte sistemiche definitive sul ruolo da assegnare al codice penale, sul destino della legislazione speciale
[18], ed in tale variegato quadro sullo stesso apparato delle pene.
Nonostante lo scenario di partenza non conceda spazi per osservazioni ottimistiche, vi è però la possibilità che il legislatore delegato smentisca tali fosche previsioni, dando al testo definitivo un contenuto molto più articolato rispetto alla legge delega. Questa sconta in effetti il limite di operare come provvedimento di programma onnicomprensivo, che ingloba in modo generico tutti gli atti normativi vincolanti dell’ordinamento comunitario ancora bisognosi di attuazione, e che per tale ragione impone parametri regolatori della delega necessariamente flessibili, e perciò suscettibili di miglioramento al momento della redazione dei decreti attuativi.
Che tale eventualità sia tutt’altro che remota, lo si deduce del resto dall’ampiezza del tempo concesso al Governo per la stesura delle disposizioni finali
[19], che di certo è il segno delle
difficoltà tecniche connesse all’inserimento nel corpo normativo di precetti penali fortemente innovativi rispetto alle caratteristiche generali del sistema di tutela ambientale e della conseguente esigenza di sottrarsi agli effetti deleteri di scelte scarsamente meditate e troppo frettolose.
Di conseguenza, si auspica che il legislatore proceda con particolare accortezza all’
attuazione definitiva delle direttive in materia di reati ambientali, dimostrando di sapersi discostare dalla prassi - sino ad ora seguita nell’attività d’implementazione del diritto comunitario - dell’accoglimento “in blocco” delle disposizioni europee. Tale metodo infatti non soltanto è di per sé censurabile, qualunque sia il settore dell’ordinamento in cui incide, ma risulterebbe alquanto pericoloso, se esteso anche alla materia penale
[20].
Qui in verità, il
vincolo di conformità ai principi fondamentali – costituzionali e di rilevanza costituzionale – non soltanto rende imprescindibile un’adeguata ponderazione delle migliori strategie da impiegare per un corretto sviluppo degli obblighi di incriminazione sovranazionali, ma fa altresì apparire irrealistica la prospettiva di una loro pedissequa trasposizione nella legge di attuazione interna; soprattutto, se si considera come l’assoluta vaghezza di talune nozioni utilizzate dal legislatore comunitario, nonché il ricorso alla tecnica di tipizzazione incentrata sul rinvio recettizio alla disciplina amministrativa di settore si rivelino strutturalmente inconciliabili con i paradigmi della materia penale, e per questo non trasferibili nel diritto interno senza rischi di incostituzionalità
[21].
2. La legge comunitaria 2009 e la conformità delle nuove incriminazioni ai principi fondamentali del diritto penale: un contrasto insuperabile?
Da ultimo, si è accennato alla necessità di sottoporre al filtro di un’opera di adeguamento le disposizioni contemplate nelle due direttive penali a tutela dell’ambiente, in modo da garantire al momento dell’implementazione una piena conformità delle nuove incriminazioni ai principi fondamentali del diritto penale. La legge delega si mostra carente di precise indicazioni in tal senso; cosicché, spetta al legislatore delegato il compito di formulare con particolare perizia le norme interne, evitando che esse consistano nel mero duplicato delle disposizioni europee.
Non di meno, su tale versante, le maggiori difficoltà sembrano riguardare soprattutto la direttiva sulla tutela penale dell’ambiente ed in misura largamente inferiore la direttiva sull’inquinamento provocato da navi, ove in effetti si registra una minore presenza tanto di elementi vaghi, quanto di elementi normativi.
I reati previsti dalla direttiva sull’inquinamento prodotto da navi sanzionano condotte di scarico inquinante in mare già punite dal nostro ordinamento (Dlgs. 6.11.2007, n. 202, attuativo della direttiva 2005/35/ce nella versione precedente la modifica introdotta con la direttiva 2009/123). La sola significativa novità concerne l’estensione della pena anche ai casi di scarichi di marginale entità, attualmente esclusi dall’ambito applicativo delle fattispecie incriminatrici interne.
Di tutt’altro tenore appare invece la natura delle questioni che potrebbero scaturire da una maldestra trasposizione nel diritto interno delle disposizioni contenute nella direttiva sulla tutela penale dell’ambiente, sia perché esse investono l’intero settore del diritto penale ambientale, e non soltanto un suo specifico ambito, sia perché ad una valutazione sommaria rispetto a tale atto sembrano moltiplicarsi i possibili profili di contrasto con i principi fondamentali del diritto penale.
2.1. Tra i punti maggiormente problematici della direttiva 2088/99, vi sono in primo luogo talune vaghe nozioni impiegate dal legislatore comunitario che non trovano riscontro nelle categorie dogmatiche nostrane e che per tale ragione necessitano di essere specificate e rese il più possibile omogenee al patrimonio concettuale del nostro diritto penale.
Emblematici appaiono in tal senso, l’espressione
“danno rilevante[22]” per la qualità dei corpi recettori, o il riferimento alla
“non trascurabile quantità di rifiuti” oggetto delle condotte illecite di spedizione, o ancora il restringimento della responsabilità per colpa ai soli casi di
“negligenza grave”.
Si tratta con evidenza, in un caso, di
formulazioni indeterminate[23]; nell’altro caso, di criteri selettivi dell’imputazione soggettiva del fatto, che non possono venire immessi senza modifiche nell’ordinamento interno, in quanto manifestamente in conflitto con il principio di determinatezza le prime, e bisognosi di una specificazione tecnica dei propri presupposti costitutivi, i secondi.
È dunque ovvio che il legislatore sarà tenuto a fissare parametri tassativi vuoi per la qualificazione come “rilevante” di una lesione ambientale, vuoi per la definizione del concetto di “non trascurabile quantità di rifiuti”. In caso contrario, la sfera di discrezionalità concessa ai giudici nell’interpretazione della soglia di rilevanza offensiva del fatto sarebbe talmente ampia da determinare il pericolo di un’ingiusta disparità di trattamento; senza contare le difficoltà che insorgerebbero sul versante della prova del nesso causale, data la natura fondamentalmente seriale e sinergica delle causalità nel diritto penale ambientale.
Dietro le suddette operazioni di
“rifinitura” delle formule elastiche impiegate dal legislatore europeo, si nasconde però il rischio che i parametri utilizzati a livello nazionale per la determinazione della soglia di offesa risultino a loro volta altrettanto vaghi quanto la nozione di partenza, con conseguente rinvio a catena a criteri di valutazione del tutto incerti, e per questo suscettibili di mutevoli letture in sede applicativa
[24].
Per di più, come è evidente, le difficoltà di tipizzazione correlate all’uso di nozioni indeterminate, oltre a mettere in crisi il principio di tassatività sul versante del diritto penale interno, potrebbero riverberarsi a livello sovranazionale, dando ingresso ad elementi di disomogeneità della risposta penale tra gli Stati membri, cui è concessa ampia libertà nella selezione dei contenuti da attribuire alle categorie in questione.
Analogamente, poiché la direttiva restringe l’area della punibilità alle sole
condotte dolose o commesse con negligenza grave, occorrerà precisare i casi in cui la violazione delle regole di diligenza dovrà ritenersi “grave
[25]”.
Sul punto, sembrerebbe impraticabile la possibilità di limitarsi ad un generico richiamo alle ipotesi di colpa aggravata (colpa cosciente) previste nell’ordinamento. Queste infatti risultano incentrate sul requisito della “previsione dell’evento”, che di per sé non rappresenta l’unico elemento denotativo di una maggiore gravità del fatto colposo, soprattutto quando viene riferito a contesti di azione - come quello della criminalità ambientale - in cui può risultare particolarmente rimproverabile la condotta di chi per negligenza o per trascuratezza, a fronte di una situazione di riconosciuto pericolo a carico del bene protetto ometta di osservare non già le più avanzate cautele suggerite dalla rappresentazione anticipata dell’evento lesivo, bensì le più semplici cautele di base finalizzate a contenere il livello medio e non eccezionale di rischio.
Nell’ambito del diritto penale ambientale, è dunque prospettabile un modello di colpa grave circoscritto ai casi di manifesta violazione delle più elementari regole cautelari, sintomatici della particolare riprovevolezza di chi in condizioni di rischio ambientale generico o comune agisca con eccessiva noncuranza. Ben più complessa è invece la questione di un’eventuale subordinazione della punibilità a titolo di colpa alle sole ipotesi aggravate.
Tale opzione introdurrebbe invero una deroga alla disciplina generale della responsabilità colposa della cui opportunità, sebbene con riguardo a settori diversi dal diritto penale ambientale, si discute da tempo, con posizioni non sempre concordi, tanto in dottrina, quanto in giurisprudenza
[26]. In estrema sintesi, basti evidenziare come ciò che preoccupa delle
proposte di limitazione della responsabilità penale alla colpa grave sia prevalentemente la difficoltà di concepire indici adeguati per misurare efficacemente il diverso “grado” o “livello” di colpa, in relazione ai differenti contesti di azione che stanno alla base del giudizio di concretizzazione (individualizzazione) della misura di diligenza dovuta.
Non di meno, la selettività del criterio di imputazione proposto (dolo o colpa grave) risulta in linea con l’esigenza di delimitare l’intervento armonizzatore del legislatore sovranazionale agli illeciti penali più gravi, in ottemperanza al principio di sussidiarietà dell’intervento normativo europeo. La maggiore gravità delle condotte che il legislatore nazionale deve introdurre nel proprio ordinamento viene così in rilievo sia sotto il profilo oggettivo, della pregnanza offensiva dei fatti puniti, sia sotto il profilo soggettivo, della responsabilità a titolo di dolo o colpa grave.
2.2. Alla rilevanza di questi nodi tematici, si aggiunge poi la ben più complessa questione del rinvio parzialmente in bianco al diritto extrapenale. Rispetto a tale complesso tema tuttavia, nel testo comunitario non mancano spunti validi in grado di favorire un’implementazione pienamente conforme al principio di riserva di legge in materia penale.
Tra le due clausole di rinvio disponibili per l’incriminazione di condotte violative della disciplina amministrativa – rinvio c.d. “
formale”e rinvio di tipo “
recettizio”
[27] -, la direttiva preferisce infatti il rinvio di tipo recettizio, che risulta più in linea del rinvio formale con il principio di legalità, per lo meno sotto il profilo della barriera così frapposta al rischio che il precetto penale risulti costantemente esposto alle modifiche della normativa extrapenale richiamata.
La
cristallizzazione delle inosservanze di regole amministrative penalmente rilevanti nelle disposizioni espressamente elencate in allegato impedisce in effetti che il contenuto della norma penale vari di volta in volta, al mutare della regolamentazione comunitaria chiamata a riempire di contenuto l’elemento normativo di fattispecie; come invece avverrebbe, se si ricorresse al rinvio di tipo formale, ove il generico riferimento alle fonti del diritto europeo in materia ambientale ingloberebbe in modo automatico ogni successiva modifica della legislazione di settore
[28].
Al pregio appena menzionato attribuibile al rimando di tipo recettizio, si affiancano però gli altri inconvenienti che la dottrina penalistica è solita ascrivere all’impiego della tecnica del rinvio nella costruzione del fatto tipico. Tra questi, si annovera innanzitutto il problema di un eccessivo accrescimento del margine di indeterminatezza delle norme penali, da cui può conseguire la difficoltà per l’interprete di individuare con esattezza le disposizioni extrapenali richiamate, sovente sparse in una pluralità di testi normativi.
Per quanto la questione della dominabilità delle fonti non sia da sottovalutare, nel caso della direttiva europea sembra tuttavia che il rischio di una disagevole fruibilità delle disposizioni delimitatrici del precetto penale sia in concreto ridotto al minimo, poiché l’inserimento delle stesse in un catalogo predefinito, allegato al testo penale, ne agevola di certo la reperibilità. Viceversa, si rivela senza dubbio più incombente la questione di un
possibile contrasto delle fattispecie incriminatrici proposte con il principio di riserva di legge in materia penale, dal punto di vista dell’attribuzione del compito di definire il nucleo precettivo dei reati a fonti normative diverse dalla legge statale, e specificamente di matrice comunitaria
[29].
Nondimeno, neanche su questo versante appaiono sussistere realmente i presupposti per il verificarsi del rischio paventato. A rimuovere i possibili profili di frizione con il principio di riserva di legge concorrono infatti una pluralità di fattori.
In primo luogo, gli atti normativi richiamati sono in gran parte
direttive, e non regolamenti. Perlomeno in queste ipotesi, dunque,
le disposizioni di rinvio dovranno essere state recepite in una legge statale, prima ed a prescindere dal richiamo eseguito dalla norma penale; con la conseguenza che il rimando al diritto amministrativo opererà verso una fonte di diritto interno (seppur attuatrice di un obbligo sovranazionale), e non verso una fonte di diritto comunitario
[30].
Occorre invece ragionare diversamente, quando l’oggetto del rinvio concerna disposizioni contenute in regolamenti. In tal caso infatti, per lo meno in astratto, non sussisterebbero rimedi contro il vulnus arrecato al principio di legalità, tenuto conto che ognuna delle due tipologie di rinvio indicate – a disposizione del legislatore nazionale per la creazione delle norme interne – sarebbe esposta a insuperabili limiti costituzionali.
Quanto al
rinvio di tipo formale, da un lato, recherebbe il vantaggio di impedire una riformulazione della normativa comunitaria da parte della disposizione penale nazionale (riformulazione che sarebbe vietata qualora avesse ad oggetto norme contenute in regolamenti o in direttive
self executing[31]);dall’altro lato, però una tale soluzione renderebbe la norma penale soggetta ai mutamenti di campo imposti dal variare della disciplina comunitaria richiamata, con evidente violazione del principio di riserva di legge. Al contrario, il rinvio di tipo recettizio risolverebbe il problema della mobilità del contenuto precettivo della disposizione penale, ma in ogni caso determinerebbe una novazione della norma comunitaria da parte della norma interna, andando incontro al divieto di nazionalizzazione del diritto comunitario sopra ricordato
[32].
Con riguardo alle disposizioni contemplate in regolamenti non vi sarebbe pertanto alcuna possibilità di sfuggire alla censura di incostituzionalità. Fortunatamente però, nella direttiva, le ipotesi di rinvio a disposizioni contenute in regolamenti non solo rappresentano un numero particolarmente esiguo, ma per di più servono a completare il contenuto di precetti penali ampiamente descritti nei loro requisiti essenziali dalla norma incriminatrice. Sicché, in tali casi si sarebbe in presenza non tanto di vere e proprie norme penali in bianco, quanto di elementi normativi, definiti attraverso un rimando a norme comunitarie provenienti da regolamenti.
La maggioranza delle disposizioni regolamentari citate in allegato qualifica infatti la
natura di talune sostanze, determinandone l’assoggettamento o l’esenzione dalle procedure di controllo, di smaltimento, di emissione o di immissione previste per gli agenti inquinanti
[33]. Si tratta dunque di norme preesistenti alla direttiva penale e da tempo sottoposte al vincolo di implementazione da parte degli Stati membri; cosicché, è di tutta evidenza che il loro richiamo nel nuovo atto europeo non comporta affatto un’intensificazione del livello di penetrazione del diritto comunitario sul diritto penale interno, né uno stravolgimento del
range dei problemi di coordinamento tra la legislazione nazionale e la disciplina comunitaria di settore che il nostro ordinamento già oggi è costretto ad affrontare.
Verosimilmente, almeno con riferimento alla situazione italiana, le difficoltà che in futuro potranno sorgere sul versante della diretta incidenza di tale tipologia disposizioni sulla disciplina penale dell’ambiente saranno analoghe a quelle del presente e riguarderanno non tanto i possibili profili di frizione con il principio di riserva di legge, data la funzione di specificazione tecnica propria degli elementi normativi in questione, quanto la
scarsa solerzia e l’
intempestività del loro recepimento da parte del nostro legislatore, come del resto è accaduto con la nota vicenda dell’accoglimento tardivo o incompleto della nozione comunitaria di rifiuto
[34].
Inoltre, a prescindere dalla natura di regolamento o di direttiva dell’atto extrapenale richiamato dal testo europeo, appare chiaro come in rapporto alla legislazione vigente la direttiva non incrementi il numero delle norme penali in bianco a protezione dell’ambiente che si incentrano su un rinvio totale al diritto comunitario.
Nella quasi totalità degli illeciti tipizzati dal legislatore europeo, la violazione della disciplina extrapenale di settore opera invero come
elemento normativo di condotte a forma vincolata, largamente descritte nei propri elementi costitutivi (bene giuridico tutelato, tipo di comportamento punito, requisiti soggettivi del fatto etc.) dalla stessa norma incriminatrice
[35]. Sicché, con riferimento a tali ipotesi si rivelano di certo infondati i d
ubbi di una possibile illegittimità costituzionale, considerata la congruenza di queste fattispecie incriminatrici ai parametri minimi indispensabili per garantire la conformità delle norme penali in bianco all’art. 25 comma 2 Cost.
[36].
In effetti, l’unica incriminazione che potrebbe ragionevolmente suscitare qualche perplessità sul versante del contrasto con il principio di riserva di legge è quella che punisce la spedizione di rifiuti. Qui, per la definizione della tipologia di attività rientranti nell’ambito applicativo della norma si prevede un rinvio in blocco alle disposizioni del regolamento CE 1013/2006 (art. 3, lett. c)).
Si discute però di
una norma in tutto simile a quella di cui all’art. 259 del Testo Unico Ambientale, che sanziona il traffico illecito di rifiuti. La sola differenza rintracciabile tra le due fattispecie concerne il regolamento oggetto del rinvio, che nel caso della disposizione italiana è un regolamento CE del 1993 - sostituito dal legislatore comunitario con il regolamento CE del 2006, cui la direttiva 2008/99 fa appunto riferimento
[37]. Sotto questo profilo pertanto, nel passaggio dal vecchio al nuovo, i dubbi di legittimità costituzionale ed i problemi connessi ad un avveduto adeguamento della normativa interna alla disciplina comunitaria non cambieranno volto, né potranno essere imputati alla trascuratezza del testo legislativo europeo
[38].
Con riguardo invece alle disposizioni incriminatrici a struttura parzialmente sanzionatoria diverse da quella da ultimo menzionata - per le quali le difficoltà di coordinamento con i principi fondamentali in materia penale appaiono in concreto meno preoccupanti di quanto sembrerebbe a prima vista -, la possibilità di evitare scelte legislative irrazionali dipende esclusivamente dalla capacità del legislatore italiano di calibrare il tiro in sede di implementazione delle disposizioni sovranazionali, tanto sul piano dell’adattamento delle categorie contemplate nelle direttive alle nozioni proprie del nostro diritto penale, quanto sul versante della formulazione di incriminazioni rispettose del principio di riserva di legge.
3. L’estensione ai reati ambientali della responsabilità delle persone giuridiche
Tra le numerose perplessità sollevate dall’impianto della legge delega per l’attuazione delle direttive ambientali si delinea invero una certezza di non poco rilievo: il legislatore delegato dovrà introdurre i reati ambientali di nuovo conio nel catalogo degli illeciti per i quali è prevista la r
esponsabilità delle persone giuridiche[39].
Si tratta come è evidente di
una novità significativa, a lungo evocata dalla dottrina di settore come indispensabile per dare efficacia al sistema punitivo a protezione dell’ambiente, data la correlazione genetica tra i crimini ambientali e l’attività di impresa
[40].
Senza dubbio siffatta previsione pone rimedio al problema della frammentazione dei centri decisionali all’interno dell’impresa
[41], in quanto consente di sanzionare gli illeciti ambientali ascrivibili ad una più generale
prassi aziendale, anche nei casi in cui non sia possibile accertare le singole responsabilità penali individuali, o nei casi in cui gli illeciti siano il risultato di deliberazioni degli organi collegiali.
Inoltre, in prospettiva generalpreventiva, la predisposizione di sanzioni a carico degli enti - nell’interesse o a vantaggio dei quali il reato viene commesso - può servire a interrompere la deleteria prassi di trasferire sull’impresa il costo della sanzione penale prevista per la persona fisica, ingenerata dalla tendenza degli enti di considerare il prezzo delle conseguenze del reato commesso dai proprio organi o dai soggetti in posizione apicale non tanto come un male da temere, quanto come un lasciapassare da sopportare ed anzi da preventivare per l’attuazione di politiche di impresa incentrate sull’elusione delle garanzie legali.
In tale ordine di idee, non può negarsi che l’adeguamento del diritto interno agli obblighi di matrice europea contribuisca a innovare nel profondo il nostro sistema di tutela penale dell’ambiente, conferendo ad esso maggiore effettività, in termini di sicuro potenziamento degli effetti di deterrenza e di prevenzione generale e speciale.
Sennonché, malgrado sotto il profilo qui considerato la riforma in cantiere sia indubbiamente apprezzabile, essa potrebbe ugualmente andare incontro a talune
difficoltà. Fra queste, la dottrina segnala in special modo la
possibile incongruenza tra il requisito della necessità che l’illecito sia compiuto a vantaggio o nell’interesse dell’ente e la natura colposa della gran parte delle violazioni ambientali[42]. In assenza di un sottosistema normativo che regoli i criteri di imputazione all’ente di un reato commesso a titolo di colpa infatti, risulterà alquanto complesso coordinare il profilo del vantaggio e – soprattutto – dell’interesse a favore della persona giuridica con l’assenza strutturale nell’illecito colposo di una volontà soggettivamente indirizzata verso un fine illecito
[43].
4. Un bilancio provvisorio sulle prospettive di implementazione
Come si è già avuto modo di segnalare, occorre rinviare all’approvazione dei decreti legislativi di attuazione il bilancio definitivo sugli effetti generati dall’implementazione delle due direttive penali a protezione dell’ambiente. Soltanto allora infatti, si potrà verificare se il legislatore sarà stato in grado di formulare disposizioni conformi ai principi fondamentali del diritto penale interno, rispettando al contempo i requisiti minimi costitutivi degli illeciti, così come predefiniti a livello sovranazionale.
Allo stato, i criteri direttivi indicati nella legge delega non fanno ben sperare nel futuro, soprattutto sul versante della prevista tipizzazione di fattispecie contravvenzionali, in luogo di fattispecie delittuose.
Tale scelta si rivelerà indubbiamente incoerente rispetto al maggiore disvalore offensivo correlato alla gran parte delle incriminazioni di nuovo conio, tenuto conto che queste puniranno in prevalenza condotte ad evento finale, più gravi di quelle sanzionate dalle contravvenzioni attualmente vigenti.
Nella quasi totalità delle nuove violazioni dunque, il passaggio dal pericolo astratto all’illecito di danno necessiterebbe di una risposta sanzionatoria adeguata alla superiore carica lesiva dei fatti puniti, con conseguente impiego – almeno nelle ipotesi più gravi – del tipo delittuoso di reato.
D’altro canto, la possibilità di attuare un’implementazione conforme al
principio di proporzione tra gravità del fatto e misura della sanzione è ostacolata, oltre che dal vincolo del ricorso a fattispecie contravvenzionali, anche dagli
esigui limiti di pena indicati dalla legge delega[44], che di certo impediscono di graduare l’entità delle sanzioni in relazione alla diversa carica offensiva dei fatti puniti. Questi ultimi in effetti presentano un significato lesivo talmente variegato da richiedere una diversificazione nella misura delle pene maggiore di quella resa possibile dai limiti fissati nella legge comunitaria.
Così come qualche preoccupazione può scaturire dalla lettura dell’art. 2 lett. c) della legge comunitaria nella parte in cui indica i criteri per la scelta della sanzione penale, in luogo della sanzione amministrativa. Nonostante la direttiva vincoli all’introduzione di fattispecie penali, il legislatore delegante stabilisce invero che per i futuri illeciti si potrà far ricorso alla pena, soltanto laddove le infrazioni ledano o espongano a pericolo “interessi costituzionalmente protetti”.
Orbene, tale ancoraggio alla natura costituzionale dei beni tutelati, malgrado potrebbe non avere effettive ricadute pratiche, considerato che l’obbligo imposto dalla direttiva è senza dubbio un obbligo di incriminazione, tuttavia, si mostra in parte superfluo e fuorviante.
È superfluo, laddove si ritenga che debbano considerarsi “costituzionalmente protetti” tutti i beni che abbiano una rilevanza costituzionale, sia essa implicita o esplicita. In tal caso infatti, non vi sarebbe alcuna difficoltà a collegare la sanzione penale alla
tutela dell’ambiente, tenuto conto che tale interesse possiede
un’indubbia rilevanza costituzionale, ancorché non esplicita, ma ricavabile indirettamente da talune disposizioni costituzionali
[45].
Il parametro appare invece fuorviante, ove si consideri come la normativa europea colleghi la rilevanza penale delle condotte indicate non soltanto alla verificazione di un evento lesivo a carico dell’ambiente, bensì anche alla lesione della salute individuale o collettiva.
La
plurioffensività dei fatti da incriminare, riferita ad un bene - la salute delle persone – che è tutelato in via diretta dalla Costituzione (art. 32), potrebbe far cadere in errore il legislatore delegato, inducendolo a ritenere che “gli interessi costituzionalmente protetti” indicati dalla legge delega siano esclusivamente quelli che trovino nella Costituzione un’esplicita previsione, e non anche quelli che vengano tutelati dal legislatore costituzionale soltanto implicitamente; tra questi, vi sarebbe di certo anche l’ambiente, il quale, come si è pocanzi ricordato, al contrario di altri beni o interessi fondamentali quali la salute pubblica o la libertà individuale, non risulta espressamente definito dalle norme costituzionali, possedendo piuttosto una rilevanza costituzionale “implicita”, desumibile dalla menzione che di esso si fa nell’art. 117 Cost. sulla ripartizione delle competenze Stato-regioni e dalla lettura “estensiva” degli artt. 2, 9 e 32 Cost
[46].
Sicché, ove il riferimento ai beni da proteggere con lo strumento penale contenuto nella legge delega venisse inteso nel senso appena menzionato, vale a dire di circoscrivere l’intervento della pena ai soli beni di “esplicito rilievo costituzionale”, potrebbe esservi il rischio che in sede di adempimento della delega, il vincolo del ricorso alla sanzione penale venga erroneamente riferito solamente agli illeciti di inquinamento che ledano o espongano a pericolo la salute, in quanto bene espressamente tutelato dal testo costituzionale, e non anche agli illeciti ambientali la cui carica offensiva si esplichi esclusivamente nei confronti dell’ambiente, senza tuttavia arrecare danni alla salute, i quali si collocherebbero al di fuori della griglia di interessi richiamati dalla legge comunitaria, perché non cagionativi di un’offesa a beni “esplicitamente” protetti dalla Costituzione.
Considerata la diversità di accenti che ha contrassegnato il dibattito penalistico sulla concezione del diritto penale orientato alla tutela di beni di rilevanza costituzionale e le innumerevoli sfumature concettuali che si celano dietro la formulazione
“interessi costituzionalmente protetti”[47], sarebbe stato preferibile rinunziare a tale dizione, che può aprire il varco a pericolosi fraintendimenti, in sede di attuazione della delega.
Del resto, la scelta di indicarla come criterio-guida per la selezione dei fatti penalmente rilevanti, oltre a creare innumerevoli problemi interpretativi, appare incongrua e sostanzialmente inutile; trattandosi di un parametro regolatore di una legge destinata a dare attuazione ad un vincolo “forte” di incriminazione, proveniente da direttive europee, non vi è ragione di ricercare un corrispondente obbligo di tutela penale nella natura costituzionale degli interessi da proteggere.
Se sotto i profili appena considerati non resta che formulare previsioni pessimistiche, più chiari sono invece gli effetti che la riforma produrrà in altri ambiti, ove al contrario sembrano delinearsi taluni punti fermi. Il riferimento è qui alla futura introduzione dei reati ambientali nel catalogo degli illeciti per i quali è prevista la responsabilità delle persone giuridiche, nonché alla collocazione delle nuove incriminazioni nel testo unico ambientale, previste nella legge delega.
Il primo punto va di certo accolto con favore, per le ragioni brevemente esposte al paragrafo precedente e sulle quali non occorre ripetersi.
Quanto alla scelta di inserire le nuove incriminazioni nel D.Lgs. 156/2006, piuttosto che nel codice penale, non vi sono motivi per una bocciatura radicale. Benché il tema sia cruciale, non sembra che da esso dipenda il risultato di una buona implementazione degli obblighi comunitari.
La questione della collocazione topografica degli illeciti ambientali si collega infatti al più generale dibattito sulla sorte da riservare all’intera area degli illeciti previsti in leggi speciali e chiama in causa opzioni sistemiche di fondo che oltrepassano la specifica materia del diritto ambientale, richiedendo tempi di maturazione di certo ben più lunghi di quelli a disposizione per l’adempimento degli impegni comunitari.
Alle condizioni attuali dunque, contrassegnate dall’assenza di una prospettiva di revisione globale del sistema penale, non resta che auspicare un’opportuna riforma della disciplina penale dell’ambiente – magari innescata dall’attuazione delle disposizioni comunitarie –, la quale va pensata come imprescindibile, qualunque sia la decisione definitiva in merito all’introduzione delle future norme nel codice, anziché nella legislazione complementare di settore.
In tale ordine di idee, la strada indicata dalla legge delega di sistemare le nuove fattispecie nel testo unico potrebbe dunque non avere alcuna ripercussione negativa sul versante della tipizzazione di illeciti conformi ai principi fondamentali del diritto penale, che rimane attuabile, anche laddove si agisca nell’ambito della legislazione penale speciale.
Con il che è evidente come nella prospettiva di un’analisi degli effetti dell’implementazione, il tema dominante sia invero diverso da quello appena richiamato, riguardante la scelta tra codice e testo unico, e concerna piuttosto la questione della mancata armonizzazione in ambito sovranazionale oltre che dei futuri reati, anche delle correlative sanzioni.
Diviene così cruciale domandarsi se la
fissazione di norme minime riguardanti i requisiti strutturali del fatto tipico sia da sola sufficiente per un verso, a garantire un’adeguata attuazione del diritto comunitario ambientale, e per altro verso, ad eliminare le disfunzioni rintracciabili a livello nazionale; o se, al contrario, tale obiettivo non sarebbe stato più efficacemente centrato attraverso l’imposizione di un obbligo di armonizzazione anche delle sanzioni penali
[48].
Va in effetti considerato come la fissazione di regole minime concernenti le sanzioni penali avrebbe accresciuto l’impatto dell’intervento europeo, vuoi sul versante della attenuazione delle discrasie sanzionatorie rinvenibili tra gli Stati membri, vuoi in termini di contenimento della tendenza a relegare il diritto penale ambientale nell’ambito del diritto punitivo bagatellare.
Nel primo senso, ossia in una prospettiva più generale, un’azione di ravvicinamento estesa alle sanzioni avrebbe indubbiamente rimediato alle inefficienze applicative e ai dislivelli che riguardano la
misura delle pene, o delle risposte
lato sensu punitive, rinvenibili tra gli ordinamenti statali
[49], mettendo al riparo dal rischio che malgrado una pronta implementazione, permangano comunque tra gli Stati considerevoli divergenze sul versante dell’efficacia complessiva del sistema di tutela. In un’ottica più ristretta, e con specifico riferimento alla situazione italiana invece, l’imposizione di vincoli sul versante delle pene avrebbe potuto creare le condizioni ostative per l’impiego di fattispecie di tipo contravvenzionale, agevolando un miglioramento complessivo del sistema interno sotto il profilo del rafforzamento della risposta sanzionatoria
[50].
A scanso di equivoci, però, bisogna ricordare che la mancata armonizzazione delle sanzioni penali non è addebitabile alla trascuratezza del legislatore comunitario, bensì, come è noto, al freno imposto dalla Corte di giustizia con la sentenza del 2007, attraverso il divieto di stabilire la misura e la tipologia delle sanzioni penali per il tramite di direttive.
Cosicché, se si considerano i vincoli cui era sottoposta la potestà normativa dalla quale sono scaturite le direttive penali in materia di ambiente, nonché le incerte basi istituzionali su cui tale potestà si fondava prima del nuovo quadro offerto dal Trattato di Lisbona, il risultato conseguito dagli organi europei di produzione normativa può ritenersi nel complesso apprezzabile.
5. Uno sguardo alla dimensione europea: la sorte del diritto penale ambientale europeo nel post-Lisbona
Alla luce del rilievo paradigmatico che il diritto penale ambientale ha assunto nel più generale scenario delle competenze penali dell’Unione, non si può prescindere dal considerare i mutamenti che esso potrebbe subire a seguito della riforma dei trattati attuata a Lisbona.
In effetti, l’avvenuta
estensione della potestà normativa penale dell’Europa alla materia delle pene crea le condizioni affinché venga colmata la principale lacuna delle direttive penali in materia di ambiente, per l’appunto consistente nella mancata armonizzazione delle sanzioni. Soppresso il limite imposto dalla Corte di Giustizia su tale versante, in futuro l’Europa potrebbe decidere di avvalersi della rinnovata competenza per fissare regole minime riguardanti le sanzioni da prevedere per i reati ambientali
[51].
Sennonché, ove messa in atto, tale iniziativa si esporrebbe ad un duplice ordine di valutazioni. Da un lato, essa dovrebbe venire considerata con particolare riferimento alle conseguenze che genererebbe nel settore ambientale; dall’altro lato, occorrerebbe più in generale inquadrarne le ricadute sul piano della conformità al principio di coerenza.
Sul versante specifico della tutela penale ambientale, l’adozione di una direttiva regolatrice delle sanzioni andrebbe accolta con favore, poiché completerebbe l’azione armonizzatrice intrapresa dall’Europa in tale ambito, creando le condizioni sia per l’auspicata omogeneizzazione delle differenze sanzionatorie rinvenibili tra gli Stati membri, sia per un rafforzamento degli standard di pena propri degli ordinamenti penali (quali l’Italia) che si attestano su bassi livelli di repressione.
D’altro canto, in una più ampia visuale prospettica, un intervento normativo di questo tipo si candiderebbe a divenire uno dei primi banchi di prova per la “tenuta” della potestà normativa penale dell’Unione, con riguardo al delicato settore della “pena” e al correlato principio di coerenza.
Il tema è interessante; tuttavia, in mancanza di un concreto riferimento legislativo, intorno ad esso possono formularsi osservazioni del tutto provvisorie, sviluppate a partire dalle pregresse esperienze dell’Unione, ossia dalle scelte già compiute dall’UE in materia di sanzioni nelle decisioni quadro, o dalle più recenti proposte normative, ancora suscettibili di modifiche ed integrazioni.
Per quanto concerne la
disciplina della misura di pena nell’ambito delle decisioni quadro, essa talvolta prevedeva il ricorso a pene di tipo detentivo, definite soltanto nella durata massima, a sua volta collocata entro una cornice edittale generalmente compresa tra uno e tre anni
[52]; talaltra invece, il livello di pena veniva stabilito mediante l’indicazione del tetto minimo del massimo edittale (in tali casi con livelli ben più elevati)
[53]. Quest’ultima tecnica di determinazione della durata di pena si ritrova anche nel testo delle prime proposte di direttive penali presentate dopo l’entrata in vigore del trattato
[54].
Quanto alla definizione dei requisiti minimi di sanzioni penali di natura diversa dalla pena privativa della libertà personale, le decisioni quadro lasciavano sostanzialmente liberi gli Stati di prevedere altre species di pene, senza indicarne la tipologia, salvo generici richiami ad una preferenza per la pena di tipo pecuniario.
È di tutta evidenza che sia ove venisse mantenuto il metodo di definizione delle pene sperimentato per le decisioni quadro, sia – e a maggior ragione – nel caso in cui dovesse prevalere la tecnica di indicazione secca del minimo del massimo edittale contenuta nelle più recenti proposte normative, l’ordinamento interno verrebbe esposto all’incursione di vistosi profili di irrazionalità legislativa, tanto sul versante della
specie di pena prevista per talune incriminazioni, quanto sul piano della
proporzione tra sanzione e gravità del reato
[55].
Senza contare, i riflessi che le scelte compiute in questo settore dal legislatore europeo potrebbero avere sul piano della conformità al principio di coerenza. Quest’ultimo agisce infatti su due fronti: 1) la misura delle pene; 2) la tipologia delle pene.
Il primo campo applicativo della coerenza esorta il legislatore europeo a non prevedere limiti minimi dei massimi edittali talmente elevati da determinare un ingiustificato innalzamento delle pene massime; il secondo ambito è invece di tipo qualitativo e consiste nel divieto di prevedere tipologie di pene del tutto estranee a taluni degli ordinamenti penali nazionali.
A sua volta poi, il vincolo di coerenza riferito alla misura delle pene si svolge tanto in senso verticale, ossia tra i due livelli legislativi, sovranazionale e nazionale, quanto in senso orizzontale, in rapporto ai livelli sanzionatori complessivamente previsti per analoghi tipi di reato nel diritto penale di matrice europea. Sia nell’uno che nell’altro caso
i limiti di pena non possono risultare sproporzionati per eccesso o per difetto con riguardo al disvalore dei fatti incriminati ed in relazione ai livelli sanzionatori prescelti per illeciti analoghi in ciascun ordinamento nazionale ed in ambito sovranazionale[56].
Non di meno, tra i due piani in cui si sviluppa il controllo di coerenza (misura delle pene da un lato; specie delle pene, dall’altro lato), il secondo si rivela forse più insidioso, perché è destinato a scontrarsi con le difformità rinvenibili nel campo dei connotati sistemici di ciascun ordinamento penale (basti pensare alle divergenze sul fronte della distinzione tra delitti e contravvenzioni, tipica solo di taluni ordinamenti; o alla diversa “natura”, fissa o a tassi giornalieri, della pena pecuniaria, e così via).
In tale specifico ambito, persino il lessico utilizzato dal legislatore europeo per la definizione delle pene può giocare un ruolo fondamentale, sol che si consideri come nei in sistemi analoghi a quello italiano, il ricorso al termine “reclusione” in luogo del più generico “pena detentiva” può innescare una serie di effetti concatenati, che vanno dal vincolo della scelta del tipo delittuoso di reato alle conseguenti i
mplicazioni in tema di procedibilità, di pene accessorie e di misure alternative alla detenzione[57].
Non vi è dubbio che il differente “linguaggio” utilizzato dagli Stati in materia di pene rappresenti il principale ostacolo non soltanto per il conseguimento di buon livello di armonizzazione delle legislazioni penali, bensì anche per il compimento di un’opera di razionalizzazione degli input di penalizzazione provenienti dall’Unione.
Sicché, in prospettiva di una parziale attenuazione delle difficoltà che il legislatore europeo dovrà affrontare per dare piena attuazione al principio de quo, sembra che l’unica strada realisticamente percorribile sia quella di prevedere forme di collaborazione tra gli Stati e l’Unione nell’opera di razionalizzazione delle scelte incriminatrici sovranazionali. A tal fine, occorrerebbe riservare ai primi ampi margini di discrezionalità in sede di attuazione, per esempio ricorrendo ad obblighi di incriminazione “flessibili”, suscettibili di venire adattati alle peculiarità di ciascun sistema penale.
Per la definizione de
