Per accedere alla pagina ufficiale della Commissione europea con un quadro sinottico delle proposte qui commentate e i relativi link, clicca qui. Nelle note al presente lavoro, in corrispondenza con le citazioni dei documenti di volta in volta citati, sarà altresì possibile accedere, attraverso collegamenti ipertestuali, ai relativi documenti ufficiali.

SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. Il recente pacchetto di iniziative presentato dalla Commissione. - 3. La proposta di una Direttiva sul rafforzamento della presunzione di innocenza e del diritto di essere presente al proprio processo. - 4. Le particolari misure di protezione per i minori coinvolti, in qualità di indagati o imputati, in procedimenti penali. - 5. La proposta di una Direttiva sull'accesso provvisorio al gratuito patrocinio per indagati o imputati sottoposti a misure privative della libertà.

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1. Premessa

"The European Commission wants more safeguards for citizens in criminal proceedings"[1]. Con questa asserzione, il 27 novembre scorso, la Commissione Europea ha presentato un pacchetto di cinque proposte - tre direttive e due raccomandazioni - atte a rafforzare i diritti processuali dei cittadini europei coinvolti in procedimenti penali, garantendo loro un processo giusto, indipendentemente dallo Stato membro in cui esso si svolga.

Lo scopo di queste nuove iniziative legislative è quello di adempiere a quanto prescritto dalla tabella di marcia per il rafforzamento dei diritti procedurali di indagati o imputati in procedimenti penali, adottata dal Consiglio dell'Unione Europea il 30 novembre 2009.

In quella risoluzione il Consiglio aveva assunto una netta e per certi versi coraggiosa posizione: se da un lato era indubbio che nell'ambito dell'Unione Europea fossero stati compiuti notevoli progressi nel settore della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, dall'altro era giunto senz'altro il momento di bilanciare le misure volte ad agevolare i procedimenti penali e la lotta alla criminalità transnazionale con la tutela dei diritti procedurali della persona[2].

Come peraltro espressamente ribadito dalla Commissione in occasione della presentazione delle nuove proposte[3], il reciproco riconoscimento delle sentenze e delle decisioni giudiziarie in materia penale può operare nella sua massima estensione soltanto se ciascuno Stato membro abbia piena fiducia nei sistemi di giustizia penale degli altri Paesi membri e se vi sia la certezza che i cittadini europei possano godere appieno del diritto a un giusto processo, indipendentemente dal Paese in cui abbiano scelto di viaggiare, studiare, lavorare o vivere.

Con riferimento al percorso indicato dalla risoluzione del Consiglio del 30 novembre 2009, ad oggi sono già state adottate tre importanti direttive riguardanti alcuni di quei diritti che la tabella di marcia aveva indicato come fondamentali e prioritari[4]. Si tratta della Direttiva 2010/64/UE del 20 ottobre 2010 sul diritto all'interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali, dichiaratamente tesa a dare attuazione al punto a) della tabella di marcia, il cui termine di recepimento è peraltro appena scaduto[5]; della Direttiva 2012/13/UE del 22 maggio 2012 sul diritto all'informazione nei procedimenti penali[6], relativa al punto b) della tabella di marcia; della Direttiva 2013/48/UE del 22 ottobre 2013, relativa al diritto di avvalersi di un difensore nel procedimento penale e nel procedimento di esecuzione del mandato d'arresto europeo, al diritto di informare un terzo al momento della privazione della libertà personale e al diritto delle persone private della libertà personale di comunicare con terzi e con le autorità consolari, in attuazione di quanto previsto dai punti c) e d) della tabella di marcia[7].

2. Il recente pacchetto di iniziative presentato dalla Commissione

La Commissione riprende dunque l'iter di rafforzamento dei diritti procedurali dei cittadini europei presentando, nello specifico: una proposta di Direttiva sul rafforzamento del principio di presunzione di innocenza e sul diritto di essere presente al proprio processo[8]; una proposta di Direttiva sui diritti procedurali dei minori indagati o imputati nell'ambito di procedimenti penali[9]; una proposta di Direttiva sull'accesso provvisorio al gratuito patrocinio per indagati o imputati sottoposti a misure privative della libertà e sul gratuito patrocinio nei procedimenti di esecuzione del M.A.E.[10].

Queste tre Direttive sono completate da due Raccomandazioni che la Commissione rivolge agli Stati membri: una inerente alle garanzie processuali per soggetti vulnerabili indagati o imputati nell'ambito di procedimenti penali[11], l'altra relativa al diritto all'accesso al gratuito patrocinio per soggetti indagati o imputati nell'ambito di procedimenti penali[12].

È bene fin da ora precisare come le tre Direttive proposte dalla Commissione, sebbene riguardino espressioni del diritto ad un fair trial molto diverse tra loro, contengano numerose disposizioni dal tenore analogo.

Più precisamente, tutte e tre le proposte si preoccupano di specificare quanto già anzidetto, ossia che le norme minime in esse stabilite non mirano soltanto a rafforzare la protezione dei diritti procedurali di indagati e imputati, ma hanno il precipuo scopo di consolidare la fiducia reciproca di ciascuno Stato nei confronti dei sistemi di giustizia penale degli altri Paesi membri e, quindi, di facilitare il mutuo riconoscimento delle decisioni in materia penale[13]. Inoltre, tutti e tre i documenti predisposti dalla Commissione citano espressamente nei loro primi considerando[14] il punto del Programma di Stoccolma[15] che fa propria la tabella di marcia del 30 novembre 2009, nonché le già ricordate Direttive n. 2010/64/UE, 2012/13/UE e 2013/48/UE.

Lo scopo delle nuove proposte è dunque chiaro: porsi nel solco già tracciato di quel percorso legislativo intrapreso dalle Istituzioni europee negli ultimi mesi del 2009 e destinato a concludersi con il raggiungimento di piene e uniformi garanzie processuali per coloro che vengano coinvolti, in qualsiasi Stato membro dell'Unione Europea, nell'ambito di procedimenti penali in qualità di indagati o imputati.

Infine, analogamente alle direttive già in vigore n. 2010/64/UE, 2012/13/UE e 2013/48/UE, la Commissione ha inserito, nelle disposizioni finali delle tre nuove proposte, una «clausola di non regressione»[16], volta a impedire interpretazioni delle direttive implicanti limiti e deroghe ai diritti garantiti dalla Carta dei diritti dell'Unione Europea e della CEDU e, inoltre, a salvaguardare le normative interne che assicurino un livello di protezione più elevato. Lo stesso vale per il criterio cui fare riferimento per l'interpretazione delle decisioni giudiziali, costituito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea e della Corte europea dei diritti dell'uomo[17].

3. La proposta di una Direttiva sul rafforzamento della presunzione di innocenza e del diritto di essere presente al proprio processo

Da una prima lettura di questa proposta di direttiva, sembra proprio[18] che la Commissione abbia accettato l'invito del Consiglio[19] a non limitarsi a presentare le iniziative previste dai sei punti della tabella di marcia del 30 novembre 2009, spingendosi a trattare un aspetto dei diritti procedurali minimi di indagati e imputati diverso e ulteriore rispetto a quelli elencati nella tabella.

Con i suoi trentadue considerando e quindici articoli, il nuovo progetto si concentra su determinati aspetti del diritto alla presunzione di innocenza, nonché sul diritto a essere presenti e partecipare al procedimento penale.

In particolare, viene prescritto agli Stati membri di assicurare che eventuali pubbliche dichiarazioni o decisioni assunte prima di una sentenza definitiva di condanna non implichino un giudizio di colpevolezza nei confronti della persona indagata o imputata (articolo 4). Vengono inoltre ribaditi alcuni fondamentali principi cardine del diritto processuale penale, considerati dalla Commissione come espressione della presunzione di innocenza: la necessità che l'onere della prova sia posto a carico della pubblica accusa (articolo 5), il principio del in dubio pro reo (articolo 5, comma 3), il principio del nemo tenetur se detegere (articolo 6), il diritto di rimanere in silenzio innanzi alle domande poste dalle competenti autorità, senza che l'esercizio del ius tacendi possa essere utilizzato contro chi abbia scelto di fruirne (articolo 7).

Inoltre, la nuova proposta di Direttiva, agli articoli 8 e 9, riconosce espressamente il diritto di essere presente e partecipare al proprio processo penale, nonché quello di ottenere di essere sottoposto a un nuovo processo (che ricominci ex novo, inclusa la riassunzione delle prove) qualora l'indagato sia rimasto senza colpa all'oscuro del precedente procedimento.

4. Le particolari misure di protezione per i minori coinvolti, in qualità di indagati o imputati, in procedimenti penali

Secondo quanto affermato dalla Commissione[20], le tre direttive in vigore n. 2010/64/UE, 2012/13/UE e 2013/48/UE si rivolgono sì a tutti i cittadini europei che siano indagati o imputati, e quindi anche ai minori, ma non tengono sufficientemente conto delle specifiche esigenze che questi soggetti particolarmente vulnerabili possono presentare, come ad esempio la difficoltà o l'impossibilità di comprendere a fondo e di seguire l'andamento del processo.

La nuova proposta di Direttiva si fa dunque carico di queste peculiari esigenze di protezione, garantendo una serie di diritti e strumenti di tutela per i giovani coinvolti in procedimenti penali. In particolare, viene assicurata al minore l'assistenza di un genitore o di altra persona qualificata fin dal primo momento in cui egli divenga sospettato di un crimine; viene inoltre garantito un flusso continuo di informazioni circa l'intero comparto dei suoi diritti processuali (articoli 4 e 5). Il minore non può rinunciare al diritto ad essere assistito da un avvocato (articolo 6), e ha il diritto di essere sottoposto a visite mediche specializzate (articolo 8) nonché a una specifica valutazione che tenga conto delle sue peculiari esigenze, della personalità, del livello di maturità e del contesto socioeconomico in cui egli vive (articolo 7).

Con riferimento ai minori raggiunti da un provvedimento restrittivo della libertà personale, si specifica come gli interrogatori di questi soggetti particolarmente vulnerabili debbano essere registrati (articolo 9) e come, in ogni caso, la custodia cautelare in carcere o la pena della reclusione debbano essere prese in considerazione e valutate soltanto come extrema ratio, in assenza di altre valevoli alternative (articolo 10). Qualora lo status detentionis risulti inevitabile, deve essere assicurata la possibilità di accedere a misure alternative alla detenzione (articolo 11) e deve comunque essere garantito uno specifico trattamento penitenziario nei confronti dei minori detenuti (articolo 12).

Infine, i procedimenti penali che vedano coinvolti dei minorenni devono essere celebrati rapidamente, mantenendo pur sempre un alto livello di diligenza (articolo 13), a porte chiuse per tutelare la privacy del minore (articolo 14), e devono essere condotti da persone che abbiano ricevuto un'apposita formazione (articolo 19).

5. La proposta di una Direttiva sull'accesso provvisorio al gratuito patrocinio per indagati o imputati sottoposti a misure privative della libertà

L'ultima proposta presentata dalla Commissione il 27 novembre scorso si pone come scopo quello di completare e implementare la Direttiva 2013/48/UE, relativa al diritto di avvalersi di un difensore nel procedimento penale e nel procedimento di esecuzione del Mandato d'Arresto Europeo, Direttiva che non disciplina, come si evince dall'articolo 11, l'istituto del gratuito patrocinio.

Il principio che anima la Commissione nella redazione è chiaro: al fine di garantire alle persone indagate o imputate che siano state sottoposte a una misura privativa della libertà un effettivo diritto ad avvalersi di un difensore fin dalle prime fasi del procedimento penale, è necessario che esse non debbano attendere la decisione, da parte delle autorità nazionali competenti, sulla loro ammissione all'istituto del gratuito patrocinio. È compito dunque degli Stati membri assicurare che sia disponibile per tutti l'accesso ad un servizio di gratuito patrocinio c.d. provvisorio, in attesa perlomeno della decisione definitiva delle competenti autorità[21].

Soltanto così il diritto all'assistenza legale sancito dalla Direttiva 2013/48/UE può ritenersi garantito pienamente fin dagli inizi del procedimento, prima ancora che la persona indagata sia sottoposta a interrogatorio (articolo 4, comma 2).

Il Documento inoltre, all'articolo 5, si preoccupa di garantire l'accesso provvisorio al gratuito patrocinio e, quindi, una effettiva e immediata assistenza legale a coloro che siano stati raggiunti da un M.A.E., sia nell'ambito del Paese richiedente sia nel territorio del Paese richiesto.

[1] Criminal Justice Newsroom, 27/11/2013.

[2] Considerando (10) della Risoluzione del Consiglio del 30 novembre 2009, relativa a una tabella di marcia per il rafforzamento dei diritti procedurali di indagati o imputati in procedimenti penali, in G.U.U.E., 4 dicembre 2009, 295/2.

[3] COM(2013) 820/2, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Making progress on the European Union Agenda on Procedural Safeguards for Suspects or Accused Persons - Strengthening the Foundation of the European Area of Criminal Justice, p. 4.

[4] La tabella di marcia del 30 novembre 2009 indicava sei diritti procedurali, considerati fondamentali e prioritari per il raggiungimento dello scopo predetto: a) traduzione e interpretazione; b) informazioni relative ai diritti e all'accusa; c) consulenza legale e assistenza legale gratuita; d) comunicazione con familiari, datori di lavoro e autorità consolari; e) garanzie speciali per indagati o imputati vulnerabili; f) libro verde sulla detenzione preventiva.

[5] Si veda, in proposito, M. Gialuz, È scaduta la direttiva sull'assistenza linguistica. Spunti per una trasposizione ritardata, ma (almeno) meditata, in questa Rivista, 4 novembre 2013.

[6] Per un commento si vedano S. Ciampi, La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul diritto all'informazione nei procedimenti penali. Note a margine della Direttiva 2012/13/UE, in questa Rivista, 27 giugno 2012, e G. Biondi, La riqualificazione giuridica del fatto e le spinte riformatrici che provengono dal diritto europeo, in questa Rivista, 29 aprile 2013, p. 17 ss.

[7] F. A. Bubula, La Direttiva 2013/48/UE sul diritto al difensore e a comunicare con terzi e autorità consolari in caso di privazione della libertà personale. Alcune note a prima lettura, in questa Rivista, 29 novembre 2013.

[8] COM(2013) 821/2: Proposal for a directive on the strengthening of certain aspects of the presumption of innocence and of the right to be present at trial in criminal proceedings.

[9] COM(2013) 822/2: Proposal for a directive on procedural safeguards for children suspected or accused in criminal proceedings.

[10] COM(2013) 824: Proposal for a directive on provisional legal aid for suspects or accused persons deprived of liberty and legal aid in European arrest warrant proceedings.

[11] C(2013) 8178/2: Commission recommendation on procedural safeguards for vulnerable persons suspected or accused in criminal proceedings.

[12] C(2013) 8179/2: Commission recommendation on the right to legal aid for suspects or accused persons in criminal proceedings.

[13] Si veda il testo dei considerando(2) delle tre proposte di Direttive: «By establishing minimum rules on the protection of procedural rights of suspects or accused persons, this Directive should strengthen the trust of Member States in the criminal justice systems of other Member States and can thus help improve mutual recognition of decisions in criminal matters».

[14] Si veda il testo dei considerando(3) delle proposte COM(2013) 821/2 e 824, nonché il considerando(4) della proposta COM(2013) 822/2: «The Stockholm Programme put a strong focus on the strengthening of the rights of individuals in criminal proceedings. In its point 2.4, the European Council invited the Commission to put forward proposals setting out a step by step approach to strengthening the rights of suspects or accused persons».

[15] Punto 2.4 del Programma di Stoccolma - Diritti della persona nei procedimenti penali, in G.U.U.E., 4 maggio 2010, 115/10.

[16] Art. 12 COM(2013) 821/2; art. 22 COM(2013) 822/2; art. 7 COM(2013) 824.

[17] Si veda il testo dei considerando (29) della proposta COM(2013) 821/2; (35) della proposta COM(2013) 822/2; (19) della proposta COM(2013) 824: «The level of protection should never fall below the standards provided by the Charter of Fundamental Rights of the European Union or the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, as interpreted in the case law of the Court of Justice and of the European Court of Human Rights».

[18] Come peraltro anticipato da G. Biondi, La riqualificazione giuridica del fatto e le spinte riformatrici che provengono dal diritto europeo, cit., p.17.

[19] Considerando (12) della Risoluzione del Consiglio del 30 novembre 2009, relativa a una tabella di marcia per il rafforzamento dei diritti procedurali di indagati o imputati in procedimenti penali, in G.U.U.E., 4 dicembre 2009, 295/2.

[20] COM(2013) 820/2, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Making progress on the European Union Agenda on Procedural Safeguards for Suspects or Accused Persons - Strengthening the Foundation of the European Area of Criminal Justice.

[21] Si veda il testo del considerando (9) della proposta COM(2013) 824: «In order for suspects or accused persons who are deprived of liberty to be in a position to exercise effectively the right of access to a lawyer at the early stages of the proceedings, they should not have to wait for access to a lawyer pending the processing of the application for legal aid and the assessment of the eligibility criteria for legal aid. Member States should therefore ensure that effective provisional legal aid is available without undue delay after the deprivation of liberty and before any questioning, and it should be available at least until the competent authority has taken the decision on legal aid and, in cases of full or partial rejection, this decision has become final, or, where the application for legal aid is granted, the appointment of the lawyer by the competent authority has taken effect».