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 1. Il 3 febbraio è stata pubblicata la prima Relazione della Commissione europea sulla lotta alla corruzione. Il rapporto si compone di una parte generale, dedicata allo studio del fenomeno criminale e dei mezzi adottati per contrastarlo all'interno dell'Unione europea nel suo complesso, e di singoli capitoli dedicati ad ogni Stato membro. Nonostante auspichi un miglioramento della situazione italiana dopo i recenti interventi di riforma (cfr., infra, 3), la Relazione evidenzia alcuni dati a dir poco sconcertanti, che si vanno di seguito a riassumere:

- il 97% degli italiani ritiene che la corruzione sia un fenomeno dilagante in Italia (contro una media Ue del 76%)[1];

- il 42% degli italiani afferma di subire personalmente la corruzione nel quotidiano (contro una media Ue del 26%)[2];

- l'88% degli italiani ritiene che la corruzione e le raccomandazioni siano spesso il modo più semplice per accedere a determinati servizi pubblici (contro una media Ue del 73%)[3];

- il 92% delle imprese italiane ritiene che favoritismi e corruzione impediscano la concorrenza commerciale in Italia (contro una media Ue del 73%)[4];

- il 90% delle imprese italiane pensa che la corruzione e le raccomandazioni siano spesso il modo più facile per accedere a determinati servizi pubblici (contro una media Ue del 69%)[5];

- il 70% degli italiani giudica la corruzione un fenomeno diffuso negli appalti pubblici gestiti dalle autorità nazionali (contro una media Ue del 56%)[6];

- il 69% degli italiani giudica la corruzione un fenomeno diffuso negli appalti gestiti dagli enti locali (contro la media Ue del 60%)[7];

- i costi totali diretti della corruzione in Italia ammontano a 60 miliardi di euro l'anno (pari a circa il 4% del PIL)[8], cioè la metà del costo complessivo della corruzione in tutta l'economia europea (costo stimato in 120 miliardi di euro l'anno)[9];

- nel 2012 sono state avviate indagini penali e ordinanze di custodia cautelare nei confronti di esponenti politici regionali in circa la metà delle venti regioni italiane[10];

- più di 30 parlamentari della precedente legislatura sono stati o sono attualmente indagati per reati collegati alla corruzione o al finanziamento illecito ai partiti[11];

- l'alta velocità in Italia è costata 47,3 milioni di euro al chilometro nel tratto Roma-Napoli, 74 milioni di euro tra Torino e Novara, 79,5 milioni di euro tra Novara e Milano e 96,4 milioni di euro tra Bologna e Firenze, contro gli appena 10,2 milioni di euro al chilometro della Parigi-Lione, i 9,8 milioni di euro della Madrid-Siviglia e i 9,3 milioni di euro della Tokyo-Osaka. In totale il costo medio dell'alta velocità in Italia è stimato a 61 milioni di euro al chilometro[12].

2. La Relazione della Commissione va ad affiancare numerosi altri rapporti di organizzazioni internazionali (OCSE, GRECO, Ue stessa) che si sono susseguiti negli ultimi anni nell'opera di monitoraggio del fenomeno corruttivo in Italia e dei rimedi adottati per contrastarlo (per una sintesi di tutti questi rapporti internazionali, sia consentito il rinvio a M. MONTANARI, La normativa italiana in materia di corruzione al vaglio delle istituzioni internazionali. I rapporti dell'Unione europea, del Working Group on Bribery dell'OCSE e del GRECO concernenti il nostro Paese, in questa Rivista, 1 luglio 2012). Per la prima volta, però, un'organizzazione internazionale è chiamata a valutare il quadro italiano successivamente alle riforme che si sono succedute tra le fine del 2012 e l'inizio del 2013. Il riferimento è, ovviamente, in primo luogo alla l. 6 novembre 2012, n. 190 "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione"; ma sono considerati anche il d. lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 (sull'incandidabilità e il divieto di ricoprire cariche elettive e di governo a livello centrale e regionale in seguito a condanne definitive per reati di corruzione o altri reati contro la pubblica amministrazione), il d. lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (sugli obblighi di trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni) e il d. lgs. 8 aprile 2013, n. 39 (sull'inconferibilità e l'incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni in seguito a condanne definitive o non definitive per i reati contro la pubblica amministrazione e gli enti privati in controllo pubblico).

3. La valutazione complessiva della Commissione sui recenti interventi di riforma è fondamentalmente positiva. Tali interventi hanno infatti consentito all'Italia di fare "un importante passo avanti"  dopo che per anni sono stati "più volte ostacolati i tentativi di definire un quadro giuridico in grado di garantire l'efficacia dei processi e la loro conclusione"[13]. La Relazione si riferisce alle varie leggi ad personam (proposte o approvate) a favore di politici imputati in procedimenti penali, anche per reati di corruzione: ne è un esempio il progetto di legge sulla "prescrizione breve"[14] (il cui iter parlamentare si è interrotto nell'ottobre 2011) che comportava l'elevato rischio di vedere estinguere i procedimenti a carico di indagati incensurati; un altro esempio è il "lodo Alfano"[15] (dichiarato incostituzionale) che imponeva, per le quattro più alte cariche dello Stato, la sospensione dei processi relativi a fatti antecedenti l'assunzione della carica o della funzione e dei processi penali in corso; un ulteriore esempio è la legge del 2010 (dichiarata incostituzionale) sul "legittimo impedimento"[16] a comparire in udienza per il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri della Repubblica italiana; altri esempi consistono, infine, nella depenalizzazione nel 2002 di determinati reati, come alcune forme di falso in bilancio[17].

4. Nonostante tale giudizio positivo, la Relazione evidenzia l'esistenza di alcune criticità nel sistema italiano, concentrando l'attenzione soprattutto sul versante della prevenzione del fenomeno corruttivo. Secondo la Commissione europea, responsabilizzando pubblici ufficiali e classe politica, si riuscirebbe a completare il percorso già intrapreso dalla l. 190/2012 di riequilibrio dell'onere della lotta anticorruzione, che attualmente grava quasi esclusivamente sulle forze dell'ordine e sulla magistratura (oltre che sulla Corte dei Conti). La Relazione sottolinea quindi la necessità di rafforzare la tutela del dipendente (pubblico, ma anche privato) che segnali illeciti (c.d. "whistleblowing"), di garantire la trasparenza delle attività di lobbismo, di assicurare la libertà di stampa, di estendere i poteri e sviluppare le capacità dell'autorità nazionale anticorruzione (CIVIT), di rendere più rigorosa la normativa in materia di finanziamento dei partiti politici, di rendere meno controversa la normativa in materia di conflitto di interessi e di dichiarazioni patrimoniali dei soggetti titolari di cariche elettive e di governo, di rendere più trasparenti le procedure relative agli appalti pubblici, di rafforzare il regime di integrità per le cariche elettive e di governo nazionali, regionali e locali, anche con codici di comportamento completi.

5. Ovviamente, non mancano rilievi di carattere penalistico. Il giudizio sulla l. 190/2012, complessivamente positivo, viene però inficiato da una serie di problemi che sono rimasti irrisolti. In particolare, la riforma non ha modificato la normativa penale in materia di falso in bilancio, così come non ha introdotto la possibilità di reprimere né il c.d. "autoriciclaggio", né il voto di scambio[18]. Il nuovo testo, inoltre, ha frammentato le norme incriminatrici della concussione e della corruzione (e, soprattutto, ha affiancato alla fattispecie della concussione di cui all'art. 317 c.p. quella della induzione indebita a dare o promettere utilità di cui all'art. 319-quater c.p.), rischiando di lasciare spazio ad ambiguità qualificatorie ed applicative. Viene anche riferito un dato criminologico interessante, relativo ai rapporti fra corruzione e criminalità organizzata: è la corruzione diffusa nella sfera sociale, economica e politica ad attrarre i gruppi criminali organizzati e non già la criminalità organizzata a causare la corruzione[19].

6. Particolarmente serio è il problema della prescrizione. In Italia i procedimenti penali estinti per decorso dei termini di prescrizione sono stati circa l'11,4% nel 2007 ed il 10,16% nel 2008 (contro una media Ue che va dallo 0,1 al 2%)[20]. La l. 190/2012 ha lasciato invariata la disciplina sulla prescrizione. La riforma ha, da un lato, aumentato la pena massima per alcuni reati, prorogando così di fatto i termini di prescrizione, ma, dall'altro, ha previsto sanzioni minori per nuove fattispecie di reato, come per la induzione indebita a dare o promettere utilità (ritenuta dagli operatori più frequente di quella classica per costrizione, oggi punita dall'art. 317 c.p.), abbreviando così i termini di prescrizione. Occorre inoltre tener presente che le nuove norme penali più favorevoli, cioè quelle che abbreviano i termini di prescrizione, si applicano anche ai procedimenti in corso. In conclusione, secondo la Commissione, inasprire le sanzioni per determinati reati di corruzione non è di per sé una soluzione idonea, essendo invece necessaria una più generale rivisitazione dell'istituto della prescrizione.

7. Insufficienti risultano anche gli interventi di riforma in materia di corruzione nel settore privato, risultando l'attuazione della decisione quadro 2003/568/GAI ancora deficitaria. Le nuove disposizioni, contenute nel codice civile, non definiscono in modo sufficientemente ampio le cariche dirigenziali che possono far sorgere la responsabilità dell'impresa per reati di corruzione commessi dai relativi titolari, né prevedono la responsabilità nei casi di carenza di sorveglianza. Il regime sanzionatorio applicabile alle persone giuridiche non sembra essere sufficientemente dissuasivo. Le attuali disposizioni sulla corruzione tra privati sono quindi troppo limitate e restringono il campo di applicazione alle categorie di dirigenti del settore privato cui il reato è imputabile. I procedimenti sono peraltro su querela della persona offesa e non ex officio, salvo che derivi una distorsione della concorrenza nella acquisizione di beni o servizi. Infine, sono auspicati miglioramenti normativi anche nel settore della contabilità delle imprese. 

[1] Cfr. Speciale Eurobarometro n. 397/2013: si tratta di un sondaggio condotto ogni due anni in tutti gli Stati membri, al fine di accertare il livello generale di percezione del fenomeno corruttivo, le esperienze personali legate alla corruzione e l'attitudine della popolazione rispetto alla dazione di favori e regali. Per consultare il rapporto completo, clicca qui. Per consultare il factsheet riguardante l'Italia, clicca qui.

[2] Cfr. Speciale Eurobarometro, cit.

[3] Cfr. Speciale Eurobarometro, cit.

[4] Cfr. Flash Eurobarometro n. 374/2013: si tratta di un sondaggio svolto con aziende del settore finanziario, dell'energia, della sanità, dell'edilizia, del manifatturiero e delle telecomunicazioni. Per consultare il rapporto completo, clicca qui.  Per consultare il factsheet riguardante l'Italia, clicca qui.

[5] Cfr. Flash Eurobarometro, cit.

[6] Cfr. Flash Eurobarometro, cit.

[7] Cfr. Flash Eurobarometro, cit.

[8] Cfr. Corte dei conti, Sezioni Riunite. Cerimonia di inaugurazione dell'anno giudiziario 2012. Relazione scritta del Procuratore Generale Lodovico Principato, 16 febbraio 2012, p. 100, consultabile cliccando qui.

[9] Cfr. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo. La lotta contro la corruzione nell'UE, COM(2011) 308 definitivo, 6 giugno 2011, p. 3, consultabile cliccando qui.

[10] Cfr. Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo. Relazione dell'Unione sulla lotta alla corruzione, COM (2014) 38 definitivo, Allegato 12, 3 febbraio 2014, in commento, p. 5.

[11] Cfr. Relazione della Commissione, cit., p. 6.

[12] Cfr. Relazione della Commissione, cit., p. 13, in cui si precisa che "queste differenze di costo, di per sé poco probanti, possono rivelarsi però una spia, da verificare alla luce di altri indicatori, di un'eventuale cattiva gestione o di irregolarità delle gare per gli appalti pubblici".

[13] Cfr. Relazione della Commissione, cit., p. 6.

[14] Ddl. A. C. 3137.

[15] L. 124/2008.

[16] L. 51/2010.

[17] D. lgs. 61/2002.

[18] In quest'ottica, tra i molteplici progetti di riforma, potrebbe risultare interessante il ddl. S. 19 (Grasso e a.) "Disposizioni in materia di corruzione, voto di scambio, falso in bilancio e riciclaggio", attualmente in corso di esame in commissione al Senato: per leggere una scheda del ddl, clicca qui, mentre per rimanere aggiornato sul suo iter in Parlamento, clicca qui.

[19] Cfr. Examining the links between organised crime and corruption, Center for the Study of Democracy, 2010, consultabile cliccando qui.

[20] Cfr. Conto alla rovescia verso l'impunità. Termini di prescrizione per i reati di corruzione in Italia e nell'Unione Europea, consultabile cliccando qui.