Anche il Consiglio di Stato francese, supremo organo di giustizia amministrativa, si è pronunciato sulla direttiva 115/2008/CE (cd. Direttiva rimpatri) con il provvedimento che può leggersi in allegato.
Il caso nasce nelle aule del Tribunale amministrativo di Montreuil, che si è dovuto occupare di due cittadini stranieri (il sig. Liang ed il sig. Kadarou) che erano stati – rispettivamente – colpiti da un ordine di trattenimento in una struttura simile ai nostri C.I.E. e da un provvedimento di accompagnamento coattivo alla frontiera.
L’ordinamento francese in materia di immigrazione è regolato dal cd. CESEDA (code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, codice di ingresso e soggiorno degli Stranieri e del diritto d’Asilo) che – in ipotesi simili a quelle del sig. Liang e del Sig. Kadarou, considerate dall’art. 511 del CESEDA (il cui testo è qui riprodotto in calce) – non prevede attualmente che sia concesso alcun termine per la partenza volontaria.
Di questo, ovviamente, ha dovuto occuparsi il supremo organo francese di giustizia amministrativa. Al di là delle specificità del caso francese, si tratta evidentemente di questioni che hanno un rilievo anche per l’ordinamento amministrativo e penale italiano.
Da un lato, va considerato che le fattispecie incriminatrici di cui all’art. 14, comma 5 ter e 5 quater d.lgs. 286/1998 hanno come necessario presupposto l’esistenza di una valida procedura amministrativa. Dall’altro lato, se si condividesse la tesi propugnata dal Consiglio di Stato francese, si dovrebbe riflettere anche sulla validità amministrativa dei provvedimenti dei Questori italiani che – in ossequio alla cd. circolare Manganelli – in molti casi negano al cittadino di Paese terzo il diritto alla concessione di un termine per la partenza volontaria, ritenendo sussistente il rischio di fuga ed elaborando una interpretazione correttiva dell’ordinamento interno non fondata sulla legge (sono, in sostanza, i questori – e non la legge – ad elaborare i criteri sulla base dei quali ritenere il rischio di fuga).
Nell’affrontare le questioni sottoposte, il Conseil d’Etat ha affermato alcuni importanti principi relativi, in particolare, alla portata applicativa dell’art. 7 della direttiva rimpatri:
1. L’art. 7 § 1, primo periodo, direttiva n. 115/2008/CE è norma dotata di effetto diretto, contenendo obbligazioni gravanti sugli Stati membri espresse in termini non equivoci, non soggette ad alcuna condizione e non subordinate – quanto all’effettività – da alcun atto di ulteriore attuazione da parte delle Istituzioni europee o degli Stati membri. Ne consegue che una decisione di rimpatrio deve indicare un termine – appropriato in relazione a ciascuna situazione – del quale può disporre il cittadino di Paese terzo per fare ritorno al proprio Paese; termine che non può essere inferiore a sette giorni (fatta eccezione per i casi di cui all’art. 7 § 4 della direttiva) e non superiore a trenta giorni, a meno che le circostanze specifiche del caso non rendano necessario un prolungamento di tale termine. Per tale ragione il Consiglio di Stato francese ha ritenuto che le disposizioni del paragrafo II dell'articolo L.511-1 del CESEDA siano incompatibili con gli obiettivi dagli art. 7 e 8 della direttiva rimpatri, nella parte in cui non impongono che una misura di accompagnamento alla frontiera sia accompagnata dalla concessione di un termine appropriato per l’allontanamento volontario, fatti salvi i casi di cui all’art. 7 § 4.
2. Non incide sul carattere incondizionato e sufficientemente preciso dell’art. 7 § 1 della direttiva la facoltà assegnata agli stati di prevedere che il termine per la partenza volontaria sia accordata solo su richiesta dell’interessato; ciò sino a che lo Stato membro non abbia esercitato la facoltà che è stata offerta dalla direttiva.
3. Essendo il recepimento delle direttive comunitarie un obbligo costituzionale per il legislatore, allorquando una direttiva lasci agli Stati membri margini d’apprezzamento più o meno ampi per il recepimento delle sue disposizioni, ciò non può impedire ai privati d’invocare quelle disposizioni della direttiva che – tenuto conto del loro oggetto – siano considerabili in modo autonomo e possano trovare separatamente immediata applicazione. Ciò costituisce una garanzia minima in favore degli interessati lesi dalla mancata esecuzione della direttiva: se infatti si consentisse agli Stati membri di frustrarne l’efficacia con comportamenti inerti, gli interessati non potrebbero giovarsi degli effetti favorevoli che certe disposizioni della direttiva – in ragione del loro contenuto – sono suscettibili di produrre.
4. Sino a che – in ottemperanza alla disposizione dell’art. 3 n. 7) direttiva 115/2008/CE – lo Stato non abbia fissato nella legislazione nazionale i criteri obiettivi sulla base dei quali deve essere ritenuta la sussistenza del rischio di fuga, lo Stato stesso non può avvalersi dell’eccezione prevista dall’art. 7 § 4 della direttiva, considerabile separatamente dalle precedenti disposizioni dell’art. 7.
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Si riporta di seguito il testo (in francese) dell’art. 511 del CESEDA:
I. L'autorité administrative qui refuse la délivrance ou le renouvellement d'un titre de séjour à un étranger ou qui lui retire son titre de séjour, son récépissé de demande de carte de séjour ou son autorisation provisoire de séjour, pour un motif autre que l'existence d'une menace à l'ordre public, peut assortir sa décision d'une obligation de quitter le territoire français, laquelle fixe le pays à destination duquel l'étranger sera renvoyé s'il ne respecte pas le délai de départ volontaire prévu au troisième alinéa. L'obligation de quitter le territoire français n'a pas à faire l'objet d'une motivation.
La même autorité peut, par décision motivée, obliger un ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse à quitter le territoire français lorsqu'elle constate qu'il ne justifie plus d'aucun droit au séjour tel que prévu par l'article L. 121-1.
L'étranger dispose, pour satisfaire à l'obligation qui lui a été faite de quitter le territoire français, d'un délai d'un mois à compter de sa notification. Passé ce délai, cette obligation peut être exécutée d'office par l'administration.
Les dispositions du titre V du présent livre peuvent être appliquées à l'étranger faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire français dès l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent.
L'étranger qui fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français peut solliciter le dispositif d'aide au retour financé par l'Office français de l'immigration et de l'intégration, sauf s'il a été placé en rétention.
II. L'autorité administrative compétente peut, par arrêté motivé, décider qu'un étranger sera reconduit à la frontière dans les cas suivants :
1° Si l'étranger ne peut justifier être entré régulièrement en France, à moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité ;
2° Si l'étranger s'est maintenu sur le territoire français au-delà de la durée de validité de son visa ou, s'il n'est pas soumis à l'obligation du visa, à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de son entrée en France sans être titulaire d'un premier titre de séjour régulièrement délivré ;
3° Si l'étranger fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français exécutoire prise depuis au moins un an ;
4° Si l'étranger n'a pas demandé le renouvellement de son titre de séjour temporaire et s'est maintenu sur le territoire au-delà du délai d'un mois suivant l'expiration de ce titre ;
5° Si l'étranger a fait l'objet d'une condamnation définitive pour contrefaçon, falsification, établissement sous un autre nom que le sien ou défaut de titre de séjour ;
6° Abrogé ;
7° Si l'étranger a fait l'objet d'un retrait de son titre de séjour ou d'un refus de délivrance ou de renouvellement d'un titre de séjour, dans les cas où ce retrait ou ce refus ont été prononcés, en application des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, en raison d'une menace à l'ordre public.
8° Si pendant la période de validité de son visa ou, s'il n'est pas soumis à l'obligation du visa, pendant la période définie au 2° ci-dessus, le comportement de l'étranger a constitué une menace pour l'ordre public ou si, pendant cette même durée, l'étranger a méconnu les dispositions de l'article L. 341-4 du code du travail.
