Clicca qui per accedere al testo del d.l. 23 dicembre 2013, n. 146, oggetto del commento a prima lettura di A. Della Bella, che di seguito pubblichiamo.

1.  A distanza di pochi mesi dal d.l. 78/2013, conv. l. 94/2013 (pubblicato in questa Rivista, con un commento di A. Della Bella), il Governo torna a fronteggiare l''emergenza carceri' con un nuovo decreto legge (d.l. 23 dicembre 2013, n. 146), motivato anche in questo caso dalla necessità di porre urgentemente rimedio alla drammatica situazione di sovraffollamento degli istituti penitenziari, sotto la pressione della sempre più imminente scadenza del termine imposto dalla Corte EDU, con la sentenza Torreggiani, per individuare dei rimedi preventivi e compensativi finalizzati a riparare le violazioni 'seriali' dell'art. 3 della Convenzione.

Nel tentativo di procedere ad una prima lettura del provvedimento - che si ispira in larga misura alle soluzioni contenute nella "Proposta di interventi in tema di riforme dell'ordinamento penitenziario e delle misure alternative alla detenzione", elaborata dalla Commissione Giostra - occorre innanzitutto osservare come esso si muova su due piani: su di un primo piano, si collocano gli interventi funzionali a ridurre il numero delle presenze in carcere, attraverso la riduzione del flusso dei detenuti in ingresso e l'ampliamento di quello dei detenuti in uscita; su di un secondo piano, invece, si collocano gli interventi funzionali a rafforzare la tutela dei diritti dei detenuti e, in particolare, a garantire la giustiziabilità dei diritti violati dal sovraffollamento, così come richiesto dalla sentenza Torreggiani.

2. Sotto il primo profilo, vengono innanzitutto in considerazione le disposizioni dirette ad ampliare l'ambito di operatività delle misure alternative e dei benefici penitenziari. In questo senso, la novità più significativa è senz'altro rappresentata dall'introduzione, ai sensi dell'art. 4 del decreto, della "liberazione anticipata speciale", caratterizzata da una detrazione di 75 giorni ogni sei mesi di pena scontata, anziché di 45 giorni, come nella liberazione anticipata ordinaria, di cui all'art. 54 o.p.

La nuova misura si caratterizza, innanzitutto, per il suo carattere temporaneo: essa infatti è destinata ad operare solo per un periodo di due anni dalla data di entrata in vigore del decreto (ciò che spiega perché la disposizione non è stata inserita nel corpo dell'art. 54 o.p.).

Rimane invece invariato il presupposto soggettivo, posto che la misura continua a concedersi sulla base della prova della partecipazione del condannato all'opera di rieducazione, così come previsto nella forma ordinaria. 

Degna di rilievo la considerazione che la nuova misura si applica anche ai condannati per i reati di cui all'art. 4 bis o.p., per i quali tuttavia è necessario un presupposto soggettivo più pregnante, rappresentato dalla prova, nel periodo di detenzione, "di un concreto recupero sociale, desumibile da comportamenti rivelatori del positivo evolversi della personalità".

Posto che la finalità della misura è quella di consentire la più rapida fuoriuscita dei detenuti dagli istituti penitenziari, ne è esclusa l'applicazione , contrariamente a quanto previsto dalla legge per la liberazione anticipata ex art. 54 o.p., a coloro che si trovano in affidamento in prova e in detenzione domiciliare, relativamente ai periodi trascorsi, in tutto o in parte, in esecuzione di tali misure alternative.

Benché non espressamente menzionata, l'esclusione sembrerebbe riguardare anche i condannati a cui è applicata la misura dell'esecuzione della pena presso il domicilio, di cui all'art. 1 l. 199/2010: una tale interpretazione, conforme al principio di ragionevolezza, ci sembra trovare sostegno nell'art. 1 co. 8 l. 199/2010 che rimanda, per quanto non disposto, alla disciplina della detenzione domiciliare, così sancendo una sostanziale equiparazione delle due misure. In ogni caso, sarebbe auspicabile che, in sede di conversione in legge del decreto, si escludessero espressamente dall'ambito dei destinatari della nuova liberazione anticipata anche i condannati sottoposti alla misura di cui alla l. 199/2010.  

Un aspetto sicuramente di rilievo nella disciplina della nuova liberazione anticipata speciale è il suo carattere retroattivo, finalizzato ad accrescerne la portata deflattiva: l'art. 4 del decreto stabilisce, infatti, che la maggiore detrazione si applica a partire dai semestri di pena in corso di espiazione alla data del 1 gennaio 2010 (data che sostanzialmente coincide con la dichiarazione, da parte del d.P.C.M. del 13 gennaio 2010, dello 'stato di emergenza' carceraria nel nostro ordinamento).

In particolare, il decreto prevede che ai condannati che abbiano già usufruito della liberazione anticipata per il periodo in esame, sia riconosciuta un'ulteriore detrazione di 30 giorni per ogni singolo semestre di pena espiata. Come specificato, però, tale ulteriore sconto non si applica automaticamente, dovendosi accertare che il condannato abbia continuato a dare prova di partecipazione all'opera di rieducazione, anche durante il periodo di esecuzione della pena successivo alla concessione del beneficio.

Dunque, l'applicazione della nuova misura - subordinata peraltro, come si è detto, ad una valutazione positiva del magistrato di sorveglianza - comporterà uno sconto complessivo di otto mesi di pena detentiva (1 mese in più per ognuno degli otto semestri dal gennaio 2010 al dicembre 2013) ed una conseguente rimessione in libertà dei condannati che abbiano residui di pena uguali o inferiori appunto agli otto mesi. Secondo le stime del Ministero della Giustizia, così come riportate nella Relazione al decreto legge (reperibile in http://www.camera.it/_dati/leg17/lavori/stampati/pdf/17PDL0014900.pdf), tale effetto dovrebbe riguardare, nell'immediato, circa 1.700 condannati che potranno dunque riconquistare immediatamente la libertà.

3. Quanto poi al potenziamento delle misure alternative, occorre innanzitutto accennare alle modifiche apportate all'art. 47 o.p., in materia di affidamento in prova. Per effetto della novella la misura risulta ora applicabile ai condannati con pene, anche residue, fino a 4 anni, anziché 3.

Pur restando invariati i presupposti soggettivi (ossia la idoneità della misura a contribuire alla rieducazione del reo e a prevenire il pericolo di commissione di altri reati), l'applicabilità della misura ai condannati a pene fino a 4 anni presuppone un periodo di osservazione della personalità ben più lungo di quello ordinario, dovendosi avere riguardo al comportamento serbato dal condannato "quantomeno nell'anno precedente alla presentazione della richiesta". Come già previsto nell'art. 47 o.p., anche in questo caso l'osservazione non deve svolgersi necessariamente in carcere, potendosi fare riferimento anche alla condotta tenuta dal soggetto in libertà.

Al fine di incentivare l'accesso all'affidamento in prova nei confronti dei condannati già detenuti, il decreto stabilisce -  novellando il co. 4 dell'art. 47 o.p. - che, in caso di istanza della parte, il magistrato di sorveglianza ha il potere (non più, come era sino ad oggi, di sospendere la pena, ma) di applicare provvisoriamente la misura alternativa, analogamente a quanto avviene per la detenzione domiciliare, la semilibertà e l'affidamento terapeutico. Il provvedimento del magistrato - che  presuppone un grave pregiudizio derivante dalla protrazione dello stato di detenzione, un fumus boni iuris sulla sussistenza dei presupposti e l'assenza del pericolo di fuga - ha efficacia sino alla decisione definitiva del tribunale di sorveglianza, che dovrà intervenire entro 60 giorni.

4. Tra gli interventi funzionali ad ampliare l'operatività delle misure alternative deve includersi anche l'abolizione del divieto, di cui al co. 5 dell'art. 94 d.P.R. 309/1990, di applicare per più di due volte l'affidamento in prova terapeutico per condannati tossicodipendenti ed alcol dipendenti. L'abolizione si spiega alla luce dei dati esperienziali - così si legge nella già citata relazione al decreto legge - che rivelano un consistente rischio di ricaduta nell'abuso di sostanze da parte dei tossicodipendenti e alla conseguente conclusione secondo cui appare più ragionevole evitare rigide preclusioni e rimettere alla valutazione giudiziale la possibilità di concedere a tali soggetti, che rappresentano circa il 25% del totale della popolazione detenuta, ulteriori chance di recupero attraverso l'accesso a programmi di esecuzione extramuraria della pena detentiva.

L'ottimismo delle previsioni circa la portata deflattiva di tale disposizione deve però frenarsi di fronte alla constatazione dell'attuale insufficienza dei posti disponibili nelle comunità di recupero: se è vero che la legge non prescrive necessariamente che la misura dell'affidamento terapeutico sia eseguita attraverso l'inserimento in una struttura residenziale, è vero però anche che, nella prassi, i tribunali di sorveglianza, proprio in considerazione delle caratteristiche di tale tipologia di condannati, ritengono spesso non adeguati programmi terapeutici 'territoriali', ossia non residenziali. Ciò rende altamente auspicabile un impegno anche economico per l'implementazione delle comunità residenziali, che garantirebbero - nel lungo periodo - un risparmio effettivo di risorse.

5. Sempre nell'ottica di ampliare l'operatività delle misure lato sensu alternative alla detenzione, il Governo ha previsto la stabilizzazione della misura dell'esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori ai 18 mesi, di cui all'art. 1 della l. 199/2010, introdotta nell'ordinamento in forma emergenziale (il termine della sua vigenza era infatti stabilito per il 31 dicembre 2013). Come si legge nella Relazione, la stabilizzazione è stata indotta dai significativi effetti che avrebbe prodotto: secondo le stime del Ministero, tale misura avrebbe infatti consentito la scarcerazione, dalla sua introduzione ad oggi, di circa 12.000 condannati.

E' però presumibile che la capacità deflattiva della c.d. 'svuotacarceri' sia destinata a ridursi, posto che il suo spazio operativo appare oggi quasi completamente occupato dall'istituto della sospensione dell'ordine di esecuzione di cui all'art. 656 co. 5 c.p.p., applicabile ora anche ai recidivi reiterati, per effetto delle recenti modifiche apportate all'art. 656 co. 9 c.p.p., da parte del d.l. 78/2013.

6. Altri interventi deflattivi sono poi specificamente indirizzati alle categorie di detenuti più rappresentate all'interno degli istituti penitenziari: ossia ai tossicodipendenti e agli stranieri. Quanto ai tossicodipendenti, viene in considerazione, in primo luogo, la modifica dell'art. 73 co. 5 d.P.R. 309/1990, relativo allo 'spaccio' di sostanze stupefacenti "di lieve entità": un'ipotesi criminosa che, nella prassi, è generalmente posta in essere proprio dai tossicodipendenti ed è soggetta ad un trattamento sanzionatorio particolarmente severo.

Oltre alla riduzione del massimo della pena detentiva da 6 a 5 anni (limite di pena che consente comunque l'arresto in flagranza e la custodia cautelare in carcere), la modifica normativa è tesa, nelle intenzioni del Governo (così espressamente si legge nella Relazione al decreto) a trasformare la condotta in esame da circostanza attenuante a figura autonoma di reato, allo scopo precipuo di sottrarla al bilanciamento delle circostanze ed, in particolare, al caso assai frequente del concorso con l'aggravante della recidiva. L'obiettivo sembra in effetti raggiunto, poiché, così come riformulato ("Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque commette uno dei fatti previsti dal presente articolo che,per i mezzi, la modalità o le circostanze dell'azione ovvero per la qualità e quantità delle sostanze, è di lieve entità, è punito con le pene della reclusione da uno a cinque anni e della multa da euro 3.000 a euro 26.000), il comma 5 descrive una fattispecie autonoma di reato, speciale, rispetto a quella prevista nel comma 1 dello stesso articolo.

La trasformazione dell'ipotesi dello spaccio di lieve entità da circostanza attenuante ad ipotesi autonoma di reato pare peraltro del tutto in linea con le recenti affermazioni della Corte costituzionale che, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 69 c.p., nella parte in cui prevedeva il divieto di prevalenza della circostanza attenuante di cui all'art. 73 co. 5 d.P.R. 209/1990 sulla recidiva di cui all'art. 99 co. 4 c.p., ha messo in evidenza, riprendendo le espressioni utilizzate dal giudice a quo, come "le disposizioni di cui al primo e al quinto comma dell'art. 73 d.P.R. 309/1990 rispecchiano due situazioni enormemente diverse dal punto di vista criminologico, in quanto al comma 1 è prevista la condotta del grande trafficante, che dispone di significative risorse economiche e muove quantitativi rilevanti di sostanze stupefacenti sena mai esporsi in luoghi pubblici, laddove al comma 5 è contemplata la condotta del piccolo spacciatore, per lo più straniero e disoccupato, che si procura qualcosa per vivere svolgendo 'sulla strada' la più rischiosa attività di vendita al minuto delle sostanze stupefacenti" (cfr. Corte cost. sent. 251/2012). 

Attraverso tali modifiche si è inteso insomma alleggerire il trattamento sanzionatorio per questa ipotesi di reato e ridurre conseguentemente le ipotesi che, proprio a causa della severità della condanna, implicavano necessariamente l'esecuzione intramuraria della pena detentiva.

Si è poi già visto come, sempre al fine di ridurre la presenza dei detenuti tossicodipendenti all'interno degli istituti penitenziari, si sia intervenuti sul testo dell'art. 94 d.P.R. 309/1990, abolendo il divieto di concessione per più di due volte dell'affidamento in prova terapeutico.

7. Per agevolare invece la fuoriuscita dei detenuti stranieri, che rappresentano anch'essi, come noto, una categoria ampiamente rappresentata all'interno della popolazione carceraria, sono state introdotte modifiche volte a potenziare la misura alternativa dell'espulsione di cui all'art. 16 d. lgs. 286/1998. Tale misura - destinata ai condannati a pene detentive fino a due anni, non appartenenti all'Unione europea - non ha goduto sino ad oggi di una significativa applicazione se è vero, come ha ricordato anche il Presidente Napolitano nel suo discorso alle Camere dello scorso ottobre, che nel corso del 2012 solo 131 detenuti stranieri hanno espiato la pena nei propri Paesi d'origine.  

Al fine di garantire una maggiore utilizzazione della misura si è, innanzitutto, ampliato il novero  dei destinatari: ciò si è ottenuto, da un lato, riducendo il catalogo dei reati ostativi (l'espulsione ora è applicabile anche ai condannati per i delitti di cui agli artt. 628 co. 3 e 629 co. 2 c.p. , nonchè per i delitti previsti dal t.u. imm., puniti con la pena detentiva non superiore a due anni), dall'altro, intervenendo autoritativamente sulla controversa questione dell'applicabilità della misura nell'ipotesi di 'cumulo' di pene comprensivo anche di pene relative a reati 'ostativi'. Contro la tesi attualmente prevalente nella giurisprudenza di legittimità, il decreto ha ammesso lo scioglimento del cumulo e la conseguente applicazione dell'espulsione, una volta che sia espiata la parte di pena relativa al reato ostativo.

In secondo luogo, si è modificata la disciplina dell'identificazione dello straniero detenuto - ciò che costituisce un presupposto necessario per l'espulsione -  anticipandola "all'atto dell'ingresso in carcere del cittadino straniero" (nuovo co. 5 bis art. 16 d.lgs. 286/1998) e introducendo procedure più snelle e meccanismi di coordinamento tra i vari organi coinvolti.

L'anticipazione dell'identificazione all'atto dell'ingresso del detenuto nell'istituto, oltre ad accrescere le possibilità di applicazione dell'espulsione ex art. 16 co. 5 d.lgs. 286/1998, dovrebbe anche produrre il pregevole risultato di evitare, o per lo meno ridurre, la detenzione degli stranieri nei CIE, successivamente all'espiazione della pena: detenzione motivati molto di frequente proprio dalla necessità di completare le procedure di identificazione per l'espulsione amministrativa.

8. Infine, sempre tra le misure dirette a ridurre il numero delle presenze in carcere, vanno menzionate le disposizioni relative alle procedure di controllo elettronico (il c.d. braccialetto elettronico), nei confronti dei soggetti sottoposti agli arresti e alla detenzione domiciliare.

La modifica riguarda in primo luogo l'art. 275 bis c.p.p, secondo il quale il giudice  "nel disporre la misura degli arresti domiciliari anche in sostituzione della custodia cautelare in carcere" deve prescrivere sempre le procedure di controllo elettronico, "salvo che le ritenga non necessarie

in relazione alla natura e al grado delle esigenze cautelari" (mentre, sino ad ora, erano prescritte solo se ritenute necessarie), e sempre che ne sia accertata la disponibilità da parte della polizia giudiziaria.

Quanto alla detenzione domiciliare, la disposizione relativa al controllo elettronico è stata spostata dal co. 4 bis dell'art. 47 ter o.p. (ora abrogato), al nuovo art. 58 quinquies o.p., che ha innovato la precedente disciplina prevedendo, da un lato, la possibilità per il tribunale di sorveglianza di disporre il controllo elettronico anche "nel corso dell'esecuzione della misura" (e non più solo, quindi, al momento dell'applicazione della misura alternativa) ed attribuendo, dall'altro, anche al magistrato di sorveglianza il potere di disporlo, nei casi di applicazione provvisoria della detenzione domiciliare ex co. 1 quater.

Il controllo elettronico è presumibilmente da ritenersi utilizzabile anche nei confronti dei  condannati sottoposti alla misura dell'esecuzione presso il domicilio di cui alla l. 199/2010: il dubbio è dato dal fatto che il legislatore non ha modificato il co. 8 dell'art. 1 della l. 199 che contiene il rinvio al co. 4 bis dell'art. 47 ter o.p. (ora, come si è detto, abrogato). Trattandosi con ogni probabilità di una svista, in attesa della correzione in sede di conversione, il rinvio deve ora intendersi come diretto al nuovo art. 58 quinquies o.p.

Tali modifiche rendono evidenti la volontà del Governo di sfruttare le potenzialità del braccialetto elettronico, quale strumento in grado di assicurare un più effettivo controllo sui soggetti ai domiciliari, al fine di incentivare i giudici ad utilizzare la misura cautelare degli arresti domiciliari e la misura alternative della detenzione domiciliare (e dell'esecuzione della pena presso il domicilio) in sostituzione della detenzione in carcere. Parimenti evidente, però, il fatto che la modifica normativa non è in grado di sortire alcun effetto rebus sic stantibus, a causa dell'attuale mancanza di strumentazione idonea, come dimostrato dalla sostanziale disapplicazione del controllo elettronico a partire dalla sua introduzione sino ad oggi. La posticipazione della vigenza delle disposizioni in materia di controllo elettronico al "giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge di conversione del decreto" sembrerebbe dimostrare la consapevolezza del Governo circa l'attuale impraticabilità della nuova disciplina e sembrerebbe preludere ad un impegno nel prossimo futuro, nel senso della dotazione degli strumenti necessari alla polizia giudiziaria.

9. Venendo ora agli interventi in materia di tutela dei diritti delle persone detenute, il decreto ha innanzitutto messo ordine nella materia del reclamo del detenuto al magistrato di sorveglianza, distinguendo chiaramente tra reclamo c.d. generico, disciplinato nell'art. 35 o.p., e reclamo giurisdizionale, di cui all'art. 35 bis o.p.

Quanto al reclamo generico - che consiste, come noto, nella possibilità per il detenuto di rivolgere istanze al magistrato di sorveglianza e alle altre Autorità indicate nella norma, attivando un procedimento de plano (ossia senza formalità processuali e senza contraddittorio), privo delle caratteristiche della giurisdizione - il decreto ha apportato alcune piccole modifiche, la più significativa delle quali è senz'altro rappresentata dall'inserimento, tra i destinatari della procedura, del Garante nazionale dei detenuti, di nuova istituzione.

Ben più rilevanti le modifiche in materia di reclamo giurisdizionale, sino ad ora privo di riconoscimento normativo, ma operante nella prassi per effetto degli interventi della Corte costituzionale e, in particolare, della sentenza 26/1999, con la quale aveva dichiarato l'illegittimità dell'art. 35 o.p., nella parte in cui non prevedeva una tutela giurisdizionale contro gli atti dell'amministrazione penitenziaria lesivi dei diritti dei detenuti, e parimenti dell'art. 69 o.p., nella parte in cui non consentiva l'applicazione del procedimento giurisidizionale ivi previsto anche alle predette ipotesi.   

Di tale reclamo si occupa ora il nuovo art. 35 bis o.p. che, rinviando all'art. 69 o.p., anche esso novellato, stabilisce innanzitutto i casi in cui può essere attivato. Secondo la nuova normativa, il detenuto può proporre reclamo al magistrato di sorveglianza in due ipotesi: la prima è rappresentato dai provvedimenti di natura disciplinare adottati dall'amministrazione penitenziaria (art. 69, co. 6 lett. a), la seconda dall' "inosservanza da parte dell'amministrazione di disposizioni previste dalla presente legge e dal relativo regolamento, dalla quale derivi al detenuto o all'internato un attuale e grave pregiudizio all'esercizio dei diritti" (art. 69, co. 6 lett. b).

E' chiaro che l'ipotesi di cui all'art .69 co. 6 lett. b) intende far fronte, principalmente, alle ipotesi di pregiudizio dei diritti del detenuto derivanti dalla situazione di sovraffollamento: che la mancanza di uno spazio vitale all'interno della cella sia una situazione in grado di determinare un pregiudizio grave ed attuale ai diritti del detenuto è riconosciuto non solo da una cospicua giurisprudenza della Corte europea, ma anche dalla nostra Corte costituzionale, che lo ha espressamente affermato nella recente sentenza 279/2013 (pubblicata su questa rivista, con una nota di A. Della Bella, alla quale si consenta di rinviare: Il termine per adempiere alla sentenza Torreggiani si avvicina a scadenza: dalla Corte costituzionale alcune preziose indicazioni sulla strategia da seguire).

E' questa dunque la disposizione con la quale il Governo ha inteso rispondere alla sentenza Torreggiani con la quale, come si è già ricordato, la Corte europea ha chiesto al nostro ordinamento di introdurre dei rimedi atti a garantire la immediata cessazione e la riparazione delle violazioni in atto al diritto del detenuto a non subire trattamenti inumani o degradanti, a causa della situazione di sovraffollamento carcerario.

Secondo quanto stabilito dal decreto, il reclamo deve essere trattato dal magistrato di sorveglianza con la procedura ex art. 666-678, ossia con il c.d. procedimento di sorveglianza (che rappresenta, tra i vari procedimenti utilizzabili dalla magistratura di sorveglianza, quello più articolato e caratterizzato dalla più accentuata garanzia dei diritti della difesa), con la previsione però di alcuni profili di specialità. Tra questi, va menzionato, innanzitutto, il diritto di comparire in udienza anche per l'amministrazione penitenziaria (esclusa invece dal procedimento ex art. 666-678) e dalla conseguente necessità di avvisarla della fissazione dell'udienza. Significativo anche che il decreto non preveda termini per la proposizione del reclamo, cosa che si spiega considerando che esso può sempre essere attivato dal detenuto che reclami appunto un pregiudizio "attuale e grave" ai propri diritti.   

Il nuovo art. 35 bis o.p. prevede che il giudice, qualora non riscontri la gravità o l'attualità del pregiudizio, dichiari la richiesta inammissibile, ai sensi dell'art. 666 co. 2 c.p.p.

Qualora, invece, sia accertata la sussistenza del pregiudizio e la sua attualità, il giudice ordina all'amministrazione penitenziaria "di porre rimedio".   Pur non prevedendolo espressamente, appare chiaro che, in relazione ai casi di pregiudizio dei diritti derivanti da sovraffollamento, il rimedio che ci si attende dall'amministrazione penitenziaria altro non può essere altro che lo spostamento del detenuto in altra cella o il trasferimento in altro istituto.

Al fine di costringere all'obbedienza l'amministrazione penitenziaria, il decreto prevede un giudizio di ottemperanza da attivare, presso lo stesso magistrato, nel caso di "mancata esecuzione del provvedimento". Qualora il giudizio, da esperire nelle forme di cui agli artt. 666 e 678 c.p.p., venga accolto, il giudice ha il potere di: ordinare all'amministrazione di ottemperare, nominando - se necessario - un commissario ad acta; dichiarare nulli gli eventuali atti dell'amministrazione che si pongano "in violazione o elusione del provvedimento rimasto ineseguito"; determinare la somma dovuta al detenuto a titolo di riparazione, con il limite massimo di 100 euro per giorno. 

La previsione di un reclamo giurisdizionale in capo al magistrato di sorveglianza, che diviene così effettivamente il garante della legalità dell'esecuzione della pena, è da valutare sicuramente in modo positivo, rappresentando un indubbio passo in avanti nella tutela dei diritti del detenuto.

Con riferimento alla disciplina del giudizio di ottemperanza, potrebbe forse essere utile riflettere sulla opportunità di individuare il termine temporale che fa per così dire 'scattare' il potere del magistrato di provvedere in caso di inerzia dell'amministrazione: trattandosi di diritti fondamentali, di cui si è accertato il perdurante pregiudizio, la previsione di rigide cadenze temporali può infatti servire per rendere tempestiva, e quindi effettiva, la tutela giurisdizionale.

Sempre con riferimento giudizio di ottemperanza, un'altra osservazione che potrebbe farsi riguarda l'opportunità di prevedere espressamente la partecipazione all'udienza dell'amministrazione penitenziaria (così come prevista nel co. 1 dell'art. 35 bis o.p.), di per sé non assicurata - mi pare - dal mero richiamo nel co. 5 degli artt. 666-678 c.p.p.

Su di un piano più generale, mi sembra che una volta riconosciuto al magistrato di sorveglianza il compito di accertare e dichiarare il pregiudizio dei diritti del detenuto derivanti dall'inosservanza delle leggi e dei principi che regolano l'esecuzione delle misure privative della libertà e, nello specifico, derivanti dalla situazione di sovraffollamento carcerario si sarebbe potuto osare di più, attribuendo al giudice un potere di intervento più incisivo rispetto a quello di ordinare all'amministrazione penitenziaria lo spostamento del detenuto da una cella all'altra.

Come si è già avuto modo di sottolineare, la ridistribuzione dei detenuti all'interno degli istituti penitenziari, in parte sicuramente auspicabile, non può rappresentare di per sé la soluzione al problema del sovraffollamento carcerario. Ciò, da un lato, perché, in una situazione di saturazione delle strutture, gli spazi di manovra dell'amministrazione penitenziaria sono inevitabilmente ridotti; dall'altro, perché, il trasferimento non rappresenta una soluzione praticabile nei casi in cui, determinando l'allontanamento del detenuto dalla sua famiglia o l'interruzione delle attività di tipo lavorativo o formativo, comporti una compromissione del percorso risocializzativo in atto. 

Ciò considerato, sarebbe opportuno introdurre a fianco del rimedio interno, per i casi della sua inutilizzabilità, un rimedio esterno - così come del resto ipotizzato nella citata sentenza 279/2013 della Corte costituzionale -, ossia il potere del magistrato di sorveglianza di ordinare la scarcerazione del detenuto, ogniqualvolta questa rappresenti l'unica strada per evitare la protrazione del pregiudizio dei suoi diritti.

In questo senso, si potrebbe ipotizzare l'introduzione di una specifica ipotesi di detenzione non carceraria, da applicare anche oltre i limiti di pena oggi previsti, e da eseguire "nel domicilio o in altro luogo pubblico di cura, assistenza ed accoglienza" (sia consentito rinviare ancora, a questo proposito, a Della Bella, Il termine per adempiere, cit.).

Così come ora previsto, il reclamo ex art. 35 bis o.p. ci pare un'arma spuntata nelle mani della magistratura: una soluzione non risolutiva del problema al quale si pretende di rispondere.

10. Continuando ora l'esame delle disposizioni contenute nel decreto, occorre osservare che, per controbilanciare l'introduzione del nuovo reclamo, estremamente 'costoso' in termini di impegno della magistratura di sorveglianza, è stato modificato l'art. 678 c.p.p., nel senso di riservare il procedimento di sorveglianza alle materie più delicate e di devolvere alla procedura semplificata di cui all'art. 667 c.p.p. materie meno controverse, quali la rateizzazione e la conversione delle pene pecuniarie; l'esecuzione della semidetenzione e della libertà controllata; la remissione del debito; le richieste di riabilitazione; la valutazione sull'esito dell'affidamento in prova al servizio sociale, anche in casi particolari. In tutti questi casi è fatta però sempre salva la possibilità per la parte, ai sensi dell'art. 667 co. 4, di fare opposizione all'ordinanza del giudice ed attivare il procedimento ex art. 666-678 c.p.p.

Sempre in un'ottica di semplificazione, è stata attribuita al magistrato di sorveglianza la possibilità di stabilire anche oralmente, in caso di urgenza, delle deroghe temporanee alle prescrizioni delle misure alternative (co. 8 art. 47 o.p.): ciò in considerazione del fatto che, come si rileva nella Relazione al decreto, proprio questo "nell'esperienza giudiziaria costituisce uno degli ambiti di maggiore impegno della magistratura di sorveglianza, gravata da continue richieste, spesso per autorizzazioni di scarsissima rilevanza".

11. Sul versante della tutela non giurisdizionale dei diritti del detenuti, si è introdotta nel nostro ordinamento, con una disposizione che ha anche un importante significato simbolico,  la figura del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale. Si tratta di un organo collegiale, istituito presso il Ministero della giustizia, composto da un Presidente e due membri e nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. La funzione del Garante è di vigilare affinchè l'esecuzione delle misure privative della libertà personale avvenga in conformità alle leggi e ai principi stabiliti dalla Costituzione e dalle convenzioni internazionali sui diritti umani; a tal fine gli è attribuito, da un lato, il potere di visitare, senza necessità di autorizzazione, gli istituti penitenziari, gli ospedali psichiatrici giudiziari, gli altri istituti nei quali sono reclusi i destinatari delle misure di sicurezza detentiva, le comunità terapeutiche e tutte le strutture che ospitano soggetti privati della loro libertà personale, compresi anche i CIE, dall'altro, il potere di richiedere informazioni e documenti alle amministrazioni responsabili delle strutture ed infine di formulare specifiche raccomandazioni alle stesse.

12. Resta poi da accennare alle disposizioni con le quali si è inteso proseguire nella politica di agevolazioni e sgravi fiscali ai datori di lavoro che assumano lavoratori detenuti o internati.

In questo senso, occorre innanzitutto porre in evidenza la norma di interpretazione autentica dell'art. 3 l. 199/2000, con la quale si è inteso chiarire che l'ammontare massimo dei crediti di imposta mensili concessi deve intendersi esteso all'intero anno 2013 (e non solo ai mesi successivi alla modificazione della norma avvenuta per effetto del d.l. 78/2013, conv. l. 94/2013).

In secondo luogo, infine, si è prevista la proroga, per un periodo massimo di sei mesi, del termine per l'adozione dei decreti ministeriali relativi alla determinazione delle modalità e dell'entità delle agevolazioni e degli sgravi fiscali, relativi all'anno 2013, per i datori di lavoro che abbiano assunto lavoratori detenuti o internati, anche ammessi al lavoro all'esterno, o lavoratori ex degenti degli ospedali psichiatrici giudiziari.